Enero-Diciembre 2018;2(1): 22-37
ANÁLISIS AL ACUERDO 028 DEL 2016: POLÍTICA PÚBLICA PARA LOS ASENTAMIENTOS INFORMALES DE LA CIUDAD DE NEIVA Y SU ENFOQUE DE IMPLEMENTACIÓN1
ANALYSIS TO AGREEMENT 028 OF 2016: PUBLIC POLICY FOR THE INFORMAL SETTLEMENTS OF THE CITY OF NEIVA AND ITS IMPLEMENTATION APPROACH
Juan David Timarán Torres2
Resumen
El proceso de construcción del acuerdo 028 del 2016, responde a los diversos intereses de las comunidades de los asentamientos establecidos en la ciudad, en donde se evidencia la trascendencia del papel politico de las mujeres de estos territorios. De igual manera, se plasman en el mismo sentido, los principales asuntos a corregir por parte del municipio frente al fenómeno de los asentamientos informales de la Ciudad.
Se constató que el Estado Local responde a un enfoque de implementación de abajo hacia arriba, conocido como el Bottom Up, en donde se parte de la concertación de los actores involucrados sobre el reconocimiento del problema de los asentamientos informales a nivel local, para posteriormente construir lo que hoy conocemos como la “política pública” de asentamientos informales del municipio de Neiva. Sin embargo, en el Acuerdo 028 del 2016, no se plasmó una línea base del diagnóstico de condiciones de la comunidad que habita en los asentamientos, hay ausencia de indicadores de impacto u instrumentos de evaluación, seguimiento y verificación, tampoco se determinó una tendencia de costos en la ejecución de esta para medir el impacto que se espera, evidenciando así la brecha entre el concepto de política pública y las iniciativas del Acuerdo 028.
Palabras clave: Implementación, Bottom Up, Políticas públicas, agenda pública, asentamientos.
Abstract
The process of construction of the 028 agreement of 2016, responds to the diverse interests of the settlement communities established in the city, where the transcendence of the political role of women in these territories is evident. Similarly, in the same sense, the main issues to be corrected by the municipality against the phenomenon of informal settlements of the City are reflected.
It was found that the Local Government responds to a bottom-up implementation approach, known as the Bottom Up, which begins from the concertation of the actors involved on the recognition of the problem of informal settlements at the local level, to subsequently build what we know today as the ”public policy” of informal settlements in the municipality of Neiva. However, in 028 agreement of 2016, a baseline of the diagnosis of conditions of the community living in the settlements was not established, there is no impact indicator or assessment, monitoring, and verification instruments, nor was a trend of costs in the execution of this baseline to measure the expected impact, evidencing in this way the gap between the concept of public policy and the initiatives of 028 agreement.
Keywords: Implementation, Bottom Up, Public policies, public agenda, settlements
1 Éste artículo corresponde a uno de los resultados del proyecto: Asentamientos Informales y Derecho a la Ciudad. El caso del Asentamiento Brisas del Venado de la Ciudad de Neiva. Desarrollado durante el 2016 y 2017, por el Semillero de investigación Ciudad y política del programa de Ciencia Política de la Universidad Surcolombiana.
2 Estudiante del programa de Ciencias Políticas Universidad Surcolombiana. Semillero Ciudad y Política. Correo: juandavidtimaran@gmail.com
Introducción
En el transcurso de la última década en Colombia la región Surcolombiana, conformada por los departamentos de Caquetá, Putumayo, Huila, Cauca y Tolima, ha sido uno de los epicentros de los conflictos sociales y políticos del país. En consecuencia, el desplazamiento rural a las ciudades intermedias ha sido considerable y, por otro lado, el incremento de la vulnerabilidad económica y social de las poblaciones desplazadas es muy evidente. En este contexto, la ciudad de Neiva, por su ubicación geográfica y su conexión al interior del país, ha sido un lugar estratégico encontrado por las familias desplazadas, para refugiarse y rehacer su vida en asentamientos informales.
Por lo tanto, el incremento de asentamientos informales en la ciudad de Neiva es una preocupación constante de las autoridades municipales, debido a que, durante el año 2011, se había reportado un número de 25 asentamientos informales (Trujillo, 2011, pág. 199), mientras que dos años después, el documento diagnóstico de reformulación del POT (Plan de Ordenamiento Territorial de la Ciudad) registró un número total de 68 asentamientos (Alcaldía de Neiva, 2014, pág. 99). Por si fuera poco, el número aumentó cuando el Plan de Desarrollo del municipio reportó que, durante el año 2016, existieron aproximadamente 92 asentamientos, con un total de 7.391 familias
De estas, se encuentran identificadas 469 familias en condición de damnificadas, compuestas por un total aproximado de 1.783 personas. A esta cifra se suma el número de familias vulnerables, conformadas por madres cabeza de familia, desplazados, personas en condición de discapacidad y, en general, personas en condición de pobreza, las cuales han sido identificadas y censadas; ascendiendo el dato a 2.686, para un gran total de 9.289 personas. Por ende, resultó perentorio establecer políticas públicas de reubicación a través de programas definidos por el Gobierno Nacional (Alcaldía de Neiva, 2016, pág. 92).
En ese sentido, para el municipio de Neiva era determinante, con base al contexto, atender problemas como el alto índice de pobreza, la exclusión social, la falta de acceso a servicios públicos, la infracción a normas urbanísticas, entre otros problemas que se han generado en los asentamientos informales. Por ende,tomar decisiones encaminadas a la reducción de vulnerabilidad en las familias asentadas en los territorios de la periferia, pero también con ello el aumento de la gobernabilidad, conllevó al gobierno local, desde una lectura general de los problemas de estas comunidades, a viabilizar y aprobar la propuesta del acuerdo 028 del 2016, una política pública de asentamientos informales de la ciudad de Neiva. Esto, puesto que es mediante la política pública que se pueden replantear las demandas sociales y, a la vez, configurar las acciones que estructuran modelos e influyen tanto en los procesos económicos como en las clases o grupos de interés (Roth, 2006).
El objetivo del presente artículo es analizar el Acuerdo 028 del 2016, específicamente su proceso de formulación e implementación, teniendo en cuenta que este fue aprobado hace un (1) año por la corporación Concejo de Neiva. Dicha intencionalidad es pertinente para la comprensión del contexto y para conocer cuál ha sido la respuesta del Estado Local y las comunidades frente a este fenómeno social. Por ende, se pondrá el debate sobre cuál es la voluntad del Estado en cuanto a modificar o intervenir la problemática mediante el programa de acciones plasmado en el acuerdo 028 del 2016 en los asentamientos informales. En otras palabras, como lo indica Roth (2006, p´ag. 107) evaluar la distancia de la decisión con la realidad de su aplicación.
Antecedentes de la política pública: La lucha entre actores por nombrar el problema
Los antecedentes del Acuerdo 028 del 2016 son relevantes en la medida que abordan los distintos sucesos que constituyeron el crecimiento no planificado de la ciudad, convirtiéndola en una problemática y, posteriormente, en un tema de interés para la agenda pública del gobierno municipal, entendida esta “como el proceso a través del cual ciertos problemas o cuestiones llegan a llamar la atención seria y activa del gobierno como posibles asuntos de política pública” (Cobb y Elder, 1984, pag.67).
De hecho, en el municipio de Neiva, el fenómeno de los asentamientos no había sido considerado un problema público, aunque venía en aumento desde años atrás. Por esta razón, no fue un asunto intervenido por los gobiernos locales en los últimos 20 años. No obstante, como lo indica Matamoros (2013, pág. 100) “la existencia de un hecho objetivo no implica su calificación automática como problema público”, por lo que fueron necesarias diferentes acciones que lograran inscribir el fenómeno social de los asentamientos informales como un problema de interés estatal.
Para referirse a la evolución de las actuaciones del Estado, y sus herramientas en torno al problema de los asentamientos informales, es oportuno indicar, en un primer momento, que a finales del Siglo XVIII se identificó una serie de problemas relacionados a la convivencia y al urbanismo en las ciudades capitales, en particular en Neiva, que obligaron a las capitanías actuar con prontitud.
El crecimiento de la ciudad, tanto a nivel geográfico como demográfico, empezó a hacer evidentes algunas problemáticas, especialmente en aspectos como la convivencia entre vecinos, la salud pública y el control de la población. La respuesta a estos requerimientos se manifestó de dos formas: por un lado, y a pesar de que las construcciones de Neiva estaban elaboradas sobre todo en paja y caña, empiezan aparecer nuevos y variados espacios de convivencia, en los que tejen nuevas relaciones sociales. Por el otro lado, también se generan normas de apropiación, uso y localización de nuevos espacios. La respuesta institucional a estos acontecimientos fue la promulgación de normas por parte de las autoridades coloniales para las ciudades huilenses (Perdomo, 2012, pág. 203).
Otro factor que permite dar cuenta de la historia de la aparición del fenómeno de los asentamientos como un problema social en el contexto neivano tiene que ver con las dinámicas de la incipiente economía exportadora, la colonización del Caquetá y las constantes guerras decimonónicas que impactaron el crecimiento urbano de la ciudad de Neiva, ya fuese por la instalación de casas comerciales y el surgimiento de la incipiente cultura empresarial del Huila, o por el desplazamiento de población en busca de la seguridad que no hallaban en el campo por los continuos enfrentamientos bélicos. Estos factores se reflejan en las dinámicas urbanas ya que, desde finales del siglo XIX, la ciudad empezó su expansión hacia los cuatro puntos cardinales, lo que permitió la formación de los primeros barrios, San Pedro, Cantarranas, Santa Bárbara, entre otros (Perdomo, 2012, pág. 211).
En contraste con el origen del fenómeno, a mediados del siglo XX surgen incipientes respuestas institucionales contra el descomunal poblamiento de las ciudades, en específico a la ciudad de Neiva, y “se da inicio a la primera obra realizada por el ITCii”, la cual daba cumplimiento a una directriz presidencial de construir en las ciudades un “barrio modelo”, de lo que debía ser adelante la construcción de la ciudad” (Perdomo, 2012, pág. 223). Así, como resultado de este programa, se construyeron en Neiva los barrios Cándido Leguizamo, Las Mercedes, Las Granjas, Santa Inés, Timanco y Minuto de Dios (Molina, 2012).
Roth (2002, pág. 58), advierte que el reconocimiento de la realidad como una realidad problemática y su traducción discursiva nos obliga a incursionar primero en el tema de la representación de los problemas y más específicamente en la representación social y política de los problemas. Es una construcción que resulta del conjunto de luchas que los actores sociales y políticos libran para imponer una lectura de un problema que sea la más ventajosa posible para sus intereses.
En ese sentido, es pertinente mencionar que la constante tendencia de crecimiento urbano fue la evidencia de que “Neiva empezó a expandirse aceleradamente, pero en forma desordenada, como lo demuestra el hecho de que aproximadamente la mitad de los barrios existentes podían considerarse como asentamientos subnormales” (Molina, 2012, págs. 176- 179). En consecuencia, la ciudad de Neiva, para el año 1985, concentro el 91,5% de su población en la zona urbana, distribuida en 116 barrios, lo que indicaba el alto nivel de aglomeración en el que se vivía. Por ello, el proceso de urbanización y aglomeración urbana marcó una nueva forma de mirar a la ciudad, no solamente como un “hecho físico”, sino como un escenario en el que las dinámicas sociales y los conflictos se empiezan a verificar con más fuerza (Perdomo, 2012, pág. 228).
La ciudad de Neiva, desde los años 90 hasta la actualidad, se ha consolidado en algunos sectores de manera formal, donde sus habitantes acceden a servicios públicos y a condiciones óptimas de vida. Sin embargo, la ciudad continúa su expansión mediante la invasión y conformación de asentamientos informales, especialmente hacia el nororiente de la ciudad, donde se pueden apreciar grandes vacíos urbanos, como la deficiente prestación de servicios públicos. Al carecer de representación social y política, las comunidades asentadas ponen en el centro de la agenda pública la reivindicación social y el mejoramiento de las condiciones de vida, acción que toma fuerza por las organizaciones sociales que comienzan a presionar a los gobernantes con el fin de que solucionen las problemáticas de sus habitantes.
Durante los últimos 20 años, los principales grupos de interés que se han concentrado en torno a una solución para esta problemática han sido las organizaciones de asociación de vivienda, las juntas de acción comunal representadas mediante el sistema de acción comunal, la iglesia católica mediante el impulso y la creación de comités cívicos, y las agrupaciones de izquierda en las áreas urbanas y políticos regionales o locales, quienes han promovido la movilización para solicitar la intervención del Estado.
A modo de testimonio, una habitante directamente implicada en el proceso, Dubia Tovar, afirma que
“Hace más de 10 o 12 años, los habitantes de la comuna 10 querían legalizar los asentamientos. Como se necesitaba el apoyo social de las personas que habían venido trabajando y estaban comprometidas con este asunto en la comunidad, quisimos organizarnos y conformamos el Comité Cévico por la Defensa del Territorio de la Media Luna. De ahí nació la idea de organizarnos y entraron a ser parte del comité algunas personas que participaron en la [posterior] construcción de la política pública de asentamientos” (Entrevista, Dubia Isabel Tovar, 2017).
De acuerdo con Roth (2002, pág. 58), el problema es “la construcción que resulta del conjunto de las luchas que los actores sociales y políticos libran para imponer una lectura de un problema que sea la más ventajosa posible para su interés”. La visión del problema construido por los habitantes de los asentamiento, se centra en los diversas situaciones que surgen al vivir en ambientes de pobreza, exclusión, ausencia de servicios públicos, pocas oportunidades laborales para los jóvenes y adultos, población adulta mayor sin protección del Estado, ausencia de equipamiento urbano para el goce del tiempo libre y la necesidad de una vivienda digna. Para ello, los habitantes plantean que un paso fundamental para la superación de los problemas ya descritos es la legalización de sus territorios y la oferta institucional de programas sociales en los mismos.
Producto de esta lucha entre actores, en el año 2014 surge el Decreto 0473 del 2014, emitido por la alcaldía de Neiva. Este decreto tuvo como propósito legalizar los asentamientos del sector de la Media Luna (Las Camelias, Barreiro, San Bernardo del Viento, Palmas II y Neiva Ya), para la construcción de 43 torres de apartamentos. Sin embargo, la comunidad rechazó esa propuesta, ya que no tuvo en cuenta la comunicación y concertación de intereses con la comunidad. En ese sentido, se constata la visión de la solución que esperaban los habitantes de los asentamientos que consistió en el reconocimiento de la propiedad, y en el respeto del derecho de quienes han vivido por más de 30 años en este territorio (Rojas, 2015).
Es válido expresar que el fenómeno de asentamientos informales en la ciudad de Neiva tiene la característica de ser un proceso de construcción social y política, además de que su existencia evidenció la afectación de intereses y vulneración de ciertos valores, logrando pasar de la percepción de que “algo está mal” a ser visibilizado y reconocido a nivel público, por medio de la organización de los afectados. Por ende, la formulación del Acuerdo 028 del 2016 “Política pública de Asentamientos informales de la ciudad de Neiva” corresponde al resultado de un proceso de problematización que permitió que dicho asunto fuera reconocido en la esfera pública.
“El comité se organizó en el 2005, con presidentes de juntas de acción comunal, con líderes sociales, con estudiantes de la Universidad Surcolombiana, con algunas personas que quisieron acompañarnos en el trabajo que veníamos dando de liderazgo acá en la comuna. Pero yo creo que fue una de las ideas más importantes que hubo para tomar la determinación o para que se hiciera la decisión de crear la política pública, porque estas personas vieron el interés que había en las comunidades de querer salir adelante con algo que beneficiara no solamente a 10 o 14 asentamientos que son de la comuna 10, sino todos los asentamientos que hay en el municipio de Neiva. Que la ciudad girara en torno a ello porque era un bien común para toda la comunidad. Entonces yo creería que nosotros también hicimos parte de esta política pública de asentamientos” (Entrevista, Dubia Isabel Tovar, 2017).
Finalmente se pudo constatar que el resultado de la lucha entre los actores involucrados conllevó a que el problema de los asentamientos informales en la ciudad dejase de verse solo como un asunto relacionado a la falta de planificación urbana, o como una simple necesidad de reubicación y transformación urbanística de un territorio. La lucha amplió su comprensión e interpretación, expandiendo el problema a una necesidad de mejoramiento de las condiciones de vida de las familias y a la apertura de los procesos de legalización de predios habitados más de 20 años por los afectados. Así, los habitantes de los asentamientos informales lograron visibilizar su situación política, social y económica ante la ciudadanía e institucionalidad como un problema público de la ciudad de Neiva.
Alcances, objetivos y estrategias de gestión
La política pública para asentamientos informales en la ciudad de Neiva fue presentada por el alcalde Rodrigo Armando Lara Sánchez. El proyecto de acuerdo se presentó a trámite en primer debate por la comisión primera del Plan de Desarrollo en sesión ordinaria del día 26 de noviembre del 2016. Posteriormente, el concejal Juan Carlos Ramón Rueda fue ponente de esta, dándosele segundo debate en la sesión ordinaria del día 30 de noviembre del 2016, en donde fue aprobada. Por lo tanto, el proyecto surgió de una alianza de trabajo entre la Alcaldía de Neiva, la Gobernación del Huila y el equipo de trabajo de un concejal.
El Acuerdo 028 del 2016 está compuesto, en su primera parte, por una definición de los alcances conceptuales, normativos y funcionales del edicto. En ese mismo componente se definen las funciones de las comisiones y mesas de trabajo que se crearán mediante la política. Seguidamente, están los objetivos. Así, el objetivo general que orienta la política se sintetiza en “mejorar las condiciones socioeconómicas de las familias que habitan en los asentamientos informales, organizar el desarrollo físico espacial, ejercer gobernanza y recuperar las condiciones ambientales y de habitabilidad del territorio” (Concejo Municipal de Neiva - Acuerdo 028 del 2016, pág. 5).
Así mismo, sus objetivos específicos incluyen:
Identificación (caracterizar los asentamientos informales del municipio de Neiva), prevención (prevenir la formación y controlar el crecimiento de asentamientos informales en el municipio), planeación (adelantar los procesos para determinar acciones, programas y proyectos que consolide la gestión de gobierno para mejorar las condiciones de hábitat de las familias que residen en los asentamientos informales), gestión (implementar instrumentos, mecanismos, estrategias y directrices para la financiación y ejecución de las acciones, programas y proyectos de la política pública) y por último la ejecución (realizar acciones, programas y proyectos formulados para el mejoramiento de las condiciones de hábitat de las familias que residen en los asentamientos informales) (Concejo Municipal de Neiva - Acuerdo 028 del 2016, pág. 5).
Las políticas públicas no son resultados espontáneos de las acciones del Estado. Por el contrario, más bien se trata de un proceso de construcción social producto de la interacción entre el Estado y la sociedad que se encuentra mediado por la gobernabilidad (Erazo, 2015, pág.201). Por tanto, tanto la relación de interés de parte de los involucrados que intervienen en la soluci´on del problema como la visión de respuesta deseada por la comunidad, se pacta y plasma en la política. Es por eso por lo que, en la implementación de esta, serán priorizados los temas concertados con los actores principales de dicho proceso.
De hecho, en el Acuerdo 028 del 2016 es incuestionable que el interés gubernamental esté enfocado en generar gobernabilidad en los territorios de la periferia de la ciudad que fueron ocupados paulatinamente durante los últimos 30 años. En el documento diagnóstico del POT del municipio de Neiva, se plantea que “la población posee una dinámica de crecimiento natural que se ve caracterizado por fenómenos socioeconómicos como la falta de planificación, educación o niveles de ingreso o empleo” (Alcaldía de Neiva, 2012). Esto ha provocado un crecimiento acelerado de la ciudad en forma desordenada, como lo demuestra el hecho de que aproximadamente la mitad de los barrios existentes podían considerarse como asentamientos subnormales (Molina, 2012).
Por otro lado, la comunidad ha sido enfática en sostener su premisa de legalización de predios, formalización de servicios públicos, mejoramiento de vivienda, programas de reubicación acordes a las condiciones de las familias que habitan los asentamientos, fomento de proyectos de vivienda, mecanismos de financiación de estos programas, entre otros
Al respecto, Tovar, en su entrevista, afirma:
Hago parte del comité; la política pública nos permitirá la legalización de predios, mejoramiento de vivienda, legalización de servicios públicos, conformar un banco de tierras (comprar terrenos) para reubicar y fomentar proyectos de vivienda, plusvalía (pagar personas aportes) para que los ciudadanos de los asentamientos tengan sus aportes; Es responsabilidad de todos, exigir nuestros derechos, servicio de aseo, alcantarillado, lo que necesitamos como cualquier otro ciudadano de nuestra ciudad, es lo más idóneo. Todas las secretarias del municipio de esta administración y las que vendrán, tendrá que atendernos (Entrevista, Dubia Isabel Tovar, 2017).
Por consiguiente, los alcances plasmados en el Acuerdo señalan explícitamente en su artículo 2 que su propósito consiste en:
Retomar y brindar instrumentos, mecanismos, estrategias, directrices y capacidad administrativa y financiera a la administración municipal, para ejercer gobernanza y mejorar las condiciones de habitabilidad de las familias residentes en los asentamientos informales, teniendo en cuenta el proceso de legalización o reubicación de las mismas en el municipio de Neiva (Concejo Municipal de Neiva - Acuerdo 028 del 2016, 2016).
Acorde a como es entendido el problema por los actores involucrados (Municipio de Neiva - Representantes de la Comunidad de los asentamientos de la ciudad de Neiva, entre otros grupos de interés), se establece un respectivo programa o plan de acción que, de manera secuencial, conllevaría a resolver la situación original o a mejorar las condiciones actuales de los habitantes de los asentamientos informales
En ese sentido, el programa de política pública comprende entonces la definición de un conjunto de metas, estrategias y tácticas, la coordinación de las medidas necesarias, para la implementación de estas y los mecanismos de evaluación (CETEL & Centre d’étude, 2000). En correspondencia con lo anterior, así se esperaría que estuviese conformada en el Acuerdo 028 del 2016. Sin embargo, en este no se prescriben metas debido a que no existe un diagnóstico inicial de las condiciones socioeconómicas de los asentamientos. Por ende, no será posible establecer relaciones causales entre el accionar institucional sobre los asentamientos y la transformación de sus condiciones de vida y de gobernabilidad del municipio, debido a que no se conocen las condiciones iniciales y los futuros efectos o consecuencias.
A tales instrumentos se les conocen como instrumentos prescriptivos (que buscan modificar comportamientos, mediante la obligación, la interdicción y la autorización), incentivos (no se pretende obligar a un comportamiento mediante el miedo a la sanción, sino a introducir a una conducta mediante una recompensa), de coordinación (obliga a desarrollar mecanismos de coordinación entre ellas. La planificación y los estudios de impacto son los principales instrumentos a disposición del Estado para esta función), de organización y procedimiento (Los de organización definen el marco en el que se va a desarrollar el proceso de la política pública, puede ser formal – en el caso de una comisión o concejo municipal – o informal. Mientras que los de procedimiento, define el proceso de formal de decisión) materiales (El Estado tiene la posibilidad de proporcionar directamente los bienes y servicios) y de delegación a socios (Se entiende desde la lógica Neoliberal que las instituciones públicas deben colaborar con organizaciones privadas, paraestatales o con organizaciones no gubernamentales) (Roth A. -N., 2002, págs. 45-46).
Al diseñar una política pública, el Estado decide sobre el uso de uno, otro o varios instrumentos para su implementación, y, por tanto, “el estudio de una política pública en función de los instrumentos jurídicos que se han previsto e implementado permite dar indicaciones sobre cómo el Estado y las instituciones han entendido el problema que buscan resolver y revela la concepción predominante de la autoridad” (Roth A. -N.,2002, pág. 44). En ese sentido, para el proceso de identificación y planeación el Estado prevé de manera implícita una necesidad de coordinación entre las diversas dependencias que hagan parte del proceso, como también, de los actores involucrados. Sin embargo, no se prevé de una planificación en cuanto a los costos y tiempo que demandaría realizar la caracterización y legalización de los 132 asentamientos informales del municipio de Neiva. Adicionalmente, el Estado, en aras de tener medidas efectivas de prevención, ha optado por establecer instrumentos prescriptivos, lo que conllevaría a utilizar la fuerza institucional para así cpnseguir la modificación de los comportamientos que, durante varios años, se replicaban.
En ese sentido, se puede concluir que el Estado asume la responsabilidad de haber desconocido la situación actual de los asentamientos informales y, por ende, se entiende que su intervención es directa, como lo ratifica la política pública en el art. 7 (en específico en su parágrafo 3). En él, se indica que es la administración la responsable de implementar y desarrollar la política pública, es decir implementar su plan de acción o programa. Además, encarga de este proceso a la Secretaria de Vivienda y Hábitat del municipio, es decir que esta dependencia será la encargada de responder al control social y político que se realice sobre el Acuerdo 028 (Concejo Municipal de Neiva – Acuerdo 028 del 2016).
Respecto al componente de prevención, se pretende hacer cumplir las normas en materia de prestación de servicios públicos, recuperación y restauración de zonas de protección ambiental y áreas protegidas. También será el Estado implacable al señalar y denunciar los responsables de la urbanización ilegal e invasión de tierras o edificaciones, aplicando las sanciones a quienes cometan infracciones urbanísticas en los asentamientos informales. No obstante, el Estado comparte la responsabilidad de la prevención debido a que se deben conformar guardas de convivencia y control de hábitat. Por tanto, en lo que concierne al asunto de gobernabilidad, el Estado, en esencia, busca modificar los comportamientos en torno a la ocupación informal del suelo, mediante la obligación, la interdicción y la sanción. Mientras que en lo que atañe al proceso de legalización, el Estado tiene la posibilidad de prever los bienes y servicios, para adelantar dichos procesos.
En el componente de instrumentos y mecanismos de gestión del Acuerdo 028, se determinan las estrategias y directrices para la financiación de la política pública. Por eso, se establecen los mecanismos que se deben regularizar o crear, para obtener recursos para la inversión tales como la valorización, plusvalía y el impuesto predial. Además de los recursos financieros, es fundamental dinamizar sectores inactivos, para esto indica el Acuerdo en que se debe crear el banco inmobiliario que permita gestionar programas de reubicación. Por tanto, se infiere que el municipio de Neiva asume la responsabilidad de atender las demandas materiales de la población, con la posibilidad de cubrir los bienes y servicios que se requieran. De acuerdo a lo anterior, el plazo de ejecución de la política pública, aunque no esté plasmado en el acuerdo 028 del 2016, se concibe a largo plazo.
Finalmente, gestar un pacto con las comunidades que no permita el crecimiento y/ o desarrollo de los asentamientos informales, mediante la suscripción de compromisos con la administración municipal de manera inmediata a la vigencia del presente acuerdo, como se indica en el Art. 5 de la Política Pública, se puede considerar una medida de presión contra los habitantes de los asentamientos, puesto que se desconoce que, históricamente, la invasión o la conformación de asentamientos humanos han obedecido a procesos de violencia, desigualdad, pobreza y miseria en la ciudad, debido, entre otras cosas, a la falta de oportunidades y de atención de las autoridades competentes.
A un año de la implementación: ¿qué alcances?, ¿limitaciones? ¿voluntad de administraciones?, ¿esfuerzos de la comunidad?
Desde la perspectiva del análisis de las políticas públicas, el proceso de la implementación es fundamental porque es ahí que la política, hasta ese entonces casi exclusivamente hecha de discurso y de palabras, se transforma en hechos concretos, en realidad “palpable” (Roth A. N., 2006). Es decir, la implementación se convierte en un nuevo escenario de confrontación política entre los involucrados, en la búsqueda de sus objetivos. Por ende, la fase de la implementación es transcendental, puesto que de esta depende que se lleven a cabo los resultados plasmados en el Acuerdo 028 del 2016. No obstante, la administración municipal reconoce que la proyección de su ejecución es a largo plazo, precisamente para evitar que sea un proceso manejado de forma clientelista, indicando que a la comunidad se le debe dar respuestas reales (Concejo de Neiva, 2017).
Debido a que es posible, “entrar a evaluar la distancia de la decisión con la realidad de su aplicación” (Roth A. N., 2006), es pertinente conocer los alcances, las respectivas limitaciones e indagar por la voluntad de la administración municipal y el papel de la comunidad, como de las acciones concretas que se han logrado mediante la aplicación de la política pública, en su primer año de implementación.
El Acuerdo 028 del 2016 contiene un plan de acción que corresponde a la ruta, guía u orientación de la ejecución técnico – administrativa de la política. En ese orden de ideas, en la implementación serán reflejadas las diversas actividades por parte del municipio acordes a los objetivos de la política. En lo que concierne a la identificación o caracterización de los asentamientos informales del municipio de Neiva, objetivo que corresponde a la primera fase del plan de acción de la política pública, la Alcaldía inició este proceso en el presente año. Sin embargo, para su realización es necesario tener un instrumento de recolección de información del cual aún no se ha culminado su diseño, puesto que requiere de algunas modificaciones.
Frente a esto, la comunidad identificó y manifestó que varias dependencias y secretarías del municipio implementaban un formato diferente para la caracterización. En consecuencia, no se está teniendo en cuenta el principio de coordinación intersectorial para llevar a cabo ese primer momento de manera exitosa.
Al respecto, Nancy Lizcano, partícipe directa del proceso comento que
La caracterización es parte del proceso de legalización, de los cuales nosotros como comunidad, manejamos una que tiene vigencia desde hace un año, pasamos de asa en casa, donde se identificó el tipo de población y la cantidad de personas que habitan. La problemática que tenemos ahora es que la Alcaldía implementa un formato el cual no ha culminado todavía, porque pues veíamos que las entidades de la administración municipal, dependencias como las secretarías, implementaban un formato diferente. Entonces hablando condirectivos de la administración municipal nos dijeron que van a implementar todo[s] un solo formato, que permita la caracterización más fácil para la comunidad. Pero es un formato que, aunque se tiene aprobación por Calidad, tiene ciertas inconsistencias, por esto no ha permitido aplicar este formato para la caracterización dentro de nuestro asentamiento (Entrevista, Nancy Lizcano, 2017).
Por otra parte, existen algunas condiciones de efectividad de la implementación propuestas por Sabatier y Mazmaniam (1979, p´ag. 483, citado por Roth, 2002) donde señalan que “es clave los recursos a disposición para contratar personal capacitado, con el ánimo de realizar los análisis técnicos, recolectar la información y cubrir las necesidades básicas administrativas” (pág. 116). Por eso, surge el cuestionamiento sobre el papel de la comunidad en la caracterización de los asentamientos, puesto que este proceso está siendo llevado a cabo por las comunidades sin mayores recursos a disposición, prácticamente exhortados a cumplirlo, para poder iniciar el proceso de legalización, contradiciendo el propósito inicial de la política que es el de proporcionar los medios a la comunidad para el cumplimiento de los objetivos enmarcados en el plan de acción.
Como muestra en la realidad, Lizcano comentó
Lo que la Alcaldía argumentó fue que no cuentan con el suficiente personal, y que ya han priorizado unos asentamientos a los cuales van a entrar a intervenir. Entonces ellos nos dijeron que nosotros debíamos conseguirnos los profesionales y hacer el estudio, eso es lo que hemos venido haciendo para este asentamiento. La comunidad si ha jugado un papel muy importante, yo creería que el principal porque son las personas que, para hacer actividades para poder buscar esos profesionales, acompañamiento de universidades que han apoyado (Entrevista, Nancy Lizcano, 2017).
En la implementación del Acuerdo 028 del 2016, la responsabilidad de ejecutar la función de seguimiento a los asentamientos informales y a los habitantes de estos, mediante el monitoreo y georeferenciación de las condiciones reales de la población asentada, le corresponde a la mesa de trabajo para los asentamientos informales del municipio, la cual hasta el momento no ha sido creada. Es una preocupación que el segundo escenario de concertación dentro del marco de la política no esté funcionando. Sin embargo, ese no ha sido motivo para que el municipio de Neiva no realice la respectiva función de controlar la formación de nuevos asentamientos o la expansión de los mismos.
De hecho, en cuanto a lo alcanzado en la segunda fase de la política pública, que hace referencia al componente de prevención y control en la formación y crecimiento de asentamientos informales en el municipio de Neiva, durante el 2016 y 2017, se presentaron dos órdenes judiciales de desalojo, para los habitantes del asentamiento Loma de San Pedro (Diario del Huila, 2016) y Luz de Esperanza ubicados en el barrio Madrigal (Tusemanario, 2017), de los cuales el único que se hizo efectivo fue el de Luz de Esperanza. Por otro lado, “sin necesidad de orden o notificación judicial alguna, el municipio a través de la fuerza pública, evitó que se invadiera un sector de la comuna 8 denominado Peño Redondo” (La Nacion, 2017).
En ese sentido, la medida prescriptiva del Estado se reitera a través de las acciones que ha ejecutado sobre el asunto en mención. Por tanto, se considera que, bajo el amparo del marco normativo establecido dentro de las reglas de juego en la política pública, se dota al Estado local de un mecanismo–administrativo concreto, para llevar a cabo las diversas acciones de control y prevención del surgimiento de nuevos asentamientos en la Ciudad. Es decir que, con base al marco de la política pública se han realizado desalojos y evitando intentos de invasión. Por eso “se considera que la implementación, está fijada en el marco de aspectos administrativos -técnicos o de dimensión política que desencadenan en las diferentes maneras en la que se puede poner en marcha la política pública” (Matamoros G. O., 2013, pág. 212).
El otro aspecto de prevención fijado en la política pública está enfocado, en un primer momento, a promover la participación de la comunidad en temas elementales como la conformación de los guardas de convivencia y control del hábitat, como también en procesos de capacitación o formación de los habitantes, sobre el proceso técnico de reconocimiento, legalización y control. De hecho, desde la concepción en la que fue enfocado el Acuerdo 028 del 2016, la administración no es el ´unico actor autorizado para ejecutar las decisiones políticas, sino que estas precisamente deben darse en el marco de la comisión intersectorial que se creó con la participación de entidades gubernamentales y la comunidad.
En ese orden de ideas, un asunto esencial de la implementación, cuando concurren diversos actores sociales y políticos en el proceso, es la sinergia y coordinación entre las diferentes entidades públicas descentralizadas del municipio (EPN, ESE Carmen Emilia) y secretarías, puesto que de ello dependerá la ejecución plena de la política. En el Acuerdo 028 del 2016 se estableció la conformación de la comisión intersectorial, o mesa intersectorial, como la denomina la comunidad, la cual cobra gran importancia para las voceras de los asentamientos, puesto que es el organismo encargado de garantizar la implementación y desarrollo de los planes de acción de la política pública.
Esto es explicado por Dubia Tovar, diciendo que
La mesa [comisión] intersectorial la preside la Secretaria de Vivienda y Hábitat, hacen parte de la mesa 15 Secretarías, como son Secretaria de Vivienda, Salud, Planeación, Justicia, Oficina Gestión del Riesgo, Medio Ambiente, la CAM, Personería municipal, la Defensoría del pueblo. Es decir, [Que están presentes] las principales oficinas que tienen responsabilidad con las necesidades que hay en los asentamientos. También hacemos parte de la mesa 5 mujeres representantes de las comunas (6, 8, 9 y 10), voceras de los asentamientos. No [Tenemos] un horario o cronograma de reuniones, sino que es la secretaria de vivienda y hábitat nos convoca cuando lo ha requerido. [Hasta el momento solo] en dos ocasiones nos hemos reunido, donde la primera fue muy excelente pues fue la posesión de la mesa intersectorial, contamos con la presencia del señor alcalde; luego [en] la segunda reunión vimos y quedamos un poco desilusionados de ver el bajo compromiso de las instituciones. Nosotros nos levantamos, y expusimos una voz de protesta, porque fue la primera reunión ya de trabajo y no hubo ni Quórum para la toma de decisiones y empezar el trabajo que se iba a realizar. El cual estaba fijado en la exposición [la conformación] de las dos submesas [comisiones], la mesa de atención inmediata y la mesa de atención social, que es la que tiene que ver con los asentamientos (Entrevista, Dubia Isabel Tovar, 2017).
Respecto de la tercera fase, que corresponde al proceso de planeación y gestión de instrumentos financieros, se entiende que uno de los temas de gran transcendencia en la implementación de la política pública y, en particular, de los habitantes de los asentamientos informales, es la legalización de los predios donde hoy se encuentran, algunos durante más de 30 años rehaciendo su vida. Para la administración, este es un asunto muy complejo de resolver, debido a que la solución no depende solo de la voluntad política del Estado sino de agentes privados que reclaman su propiedad. Se podría considerar tan solo un asunto técnico –administrativo, pero, realmente, ese tipo de articulación implica un juego de intereses donde puede ser que el Estado, la comunidad o el sector privado, resulten ser beneficiarios o afectados. Pero, además, se puede constatar que, en su fase de formulación, la política pública no tuvo en cuenta el papel de los agentes privados en las posibilidades de atención a las causas del problema y las alternativas a implementar, de ahí que los procesos de legalización que ha iniciado la administración sean selectos, puesto que las condiciones en cada uno de los 132 asentamientos son diferentes, y, por ende, su avance es aún incipiente o insignificante a la luz pública.
Tovar comenta esta situación afirmando que
La decisión de legalizar estos asentamientos era un proceso que ya se venía adelantando y que quedó como punto en el Plan de Desarrollo del municipio de Neiva, que dejó plasmado el señor alcalde. Algunos de ellos eran Granjas Comunitarias, el barrio Aeropuerto, en la comuna 10 tenemos siete (sic), Álvaro Uribe Vélez, la Victoria, los Machines, San Bernardo del viento, las Camelias, sector Barreiro, y Palmas III. Son de 12 a 14 los que vienen en el proceso de legalización. Pero estamos desilusionados, porque la administración municipal ha querido cumplir con el compromiso, pero hay personas incrustadas en las administraciones que están bloqueando o han impedido avanzar en el propósito o tergiversar el buen trabajo que se ha venido realizando. Nosotros sabemos que en los asentamientos hay personas que son necesitadas, nunca hemos visto que en los asentamientos vivan personas con poder lucrativo, o con dinero, por el contrario, son personas vulnerables ocupando sitios vulnerables, zonas de riesgo de protección. Antes, estas tierras eran lotes de engorde, olvidados y ahora, que nosotros construimos en ellos, tenemos servicios públicos, vías y cuidamos el territorio, vienen a aplicarnos leyes que estaban desde hace tiempo y que, ahora que nosotros estamos impulsando este proyecto, aparecen. Yo planteaba este argumento en la socialización urbanística que nos hacían en los asentamientos, donde personas que están en esos procesos vienen a decir que van a aplicarnos las leyes de protección de humedales, nacederos y fuentes hídricas; donde nos damos cuenta, que aquí, en la comuna 10, hay muchas edificaciones, torres de apartamentos que han dañado las rondas de protección, las lagunas, los nacederos y a ellos no han querido aplicarles la ley. En medio de todo esto no ha existido un trabajo social, creando una mala imagen de los asentamientos humanos y es contradictorio porque somos nosotros los que estamos cuidando y reforestando el territorio (Entrevista, Dubia Isabel Tovar, 2017).
A partir del plan de desarrollo de la ciudad de Neiva 2016 -2019, se aprobaron proyectos de legalización y de mejoramiento integral de barrios, quedando fijados para ejecutarse dentro del período de la actual administración.
A raíz de ello, los programas y demás actividades que se están desarrollando en los territorios de algunos de los 132 asentamientos de la ciudad quedaron incorporados en el Plan de Desarrollo, y no precisamente porque la política pública esté matizando sus objetivos. Además, la política pública de asentamientos informales nació sin presupuesto (Corporación Concejo de Neiva, 2017).
Precisamente este tema, el presupuesto, es otro aspecto de gran relevancia en el marco del Acuerdo 028 del 2016, puesto que el mismo determina la cantidad de recursos que se requieren para poder implementar las actividades trazadas en la política pública. A un año de la implementación, “el 30 de agosto del 2017 el Concejo de Neiva aprobó el Acuerdo 014 del 2017, plusvalía que tiene como propósito actualizar y modernizar la política tributaria del Municipio, pensando también en mejorar el recaudo, como lo indicó la Secretaria de Hacienda del municipio en un medio local” (Opanoticias , 2017). Sin embargo, existe un vacío estadístico y cualitativo en torno a las tendencias de respuesta del Estado local sobre los asentamientos en términos socioeconómicos, que incluyen el cubrimiento del acceso a servicios públicos, el llevar a cabo los procesos de legalización y el tiempo en el que fueron ejecutados, como también en el impacto de estos procesos en los habitantes de asentamientos ya formalizados en la ciudad de Neiva.
Este proceso se manifestó por parte de la comunidad como una gran necesidad en el debate de control político realizado el 11 de Julio del 2017 en la corporación del Concejo de Neiva, puesto que los habitantes de las comunidades reconocen que la política pública no tiene actualmente una fuente de dinero estable y tampoco un cronograma para su ejecución. Por otro lado, el municipio de Neiva definió que la implementación del Acuerdo 028 del 2016 es a largo plazo y su proceso de culminación indefinida (Corporación Concejo de Neiva, 2017).
Por último, respecto al proceso de la creación del banco de tierras que estaba previsto implementar dentro de los primeros seis meses, el gobierno municipal ha empezado a convocar a los propietarios de las tierras aledañas a la ciudad, para convertirlas en zonas de expansión urbana. Además, se está realizando una evaluación a las constructoras que deben entregar compensaciones de vivienda. En ese sentido, aunque esté el municipio obligado a crear el banco inmobiliario con base en la política pública, la complejidad del asunto obliga a revisar exhaustivamente el modelo de ciudad que se está construyendo y pensarlo en otros aspectos, que no se relacionan directamente con aspectos físicos, de urbanismo o de la necesidad de vivienda de los habitantes de los asentamientos.
Durante todo el proceso de implementación, ha sido fundamental la participación de los representantes de los habitantes de estas zonas, en este caso las mujeres líderes de los asentamientos informales, porque a través de su presencia en los diferentes escenarios de discusión pública se legitima la iniciativa de atención a dicho problema, se lleva a cabo el respectivo control social sobre la administración de turno, y se facilita la constante generación de diálogos para abordar algún problema o solucionarlo; lo que ha permitido que el gobierno local adopte soluciones acordes al contexto financiero, social, político y cultural de la Región y del País. Eso es por lo que la implementación de la política pública de asentamientos informales para la ciudad de Neiva constituye un reto y uno de los pasos transversales en la consolidación de una paz estable y verdadera, en una de las regiones que históricamente ha sidoel epicentro del conflicto armado
De este grupo forma parte Dubia Tovar, que describe sus actividades diciendo que
Nosotras hacemos parte de un grupo de mujeres, que fue el único comité de paz que se creó en el municipio de Neiva. Somos tres , dos presidentas de junta y una edil. Allí queremos trabajar en los procesos de paz, y creemos que la política pública es uno de los pasos más importantes para el proceso de paz porque, si la política pública de asentamientos nos va a ayudar a solucionar los problemas, inconvenientes sociales, de salud, y todo lo relacionado a los asentamientos, el proceso se va a dar mucho mejor. Va a ser un cambio definitivo pues en la ciudad, el pueblo, los territorios y a nivel del país, existe una facilidad de expresión en los mismos territorios, hay facilidad de entendimiento frente al tema del proceso de paz y en eso nosotros también estamos trabajando como mujeres, como líderes y representantes de la comunidad, para que de verdad la política pública de asentamientos sea el paso más grande que tenemos para apoderarnos y para ayudar en este proceso de paz (Entrevista, Dubia Isabel Tovar, 2017).
Conclusiones
Es fundamental socializar y ampliar la reflexión académica en torno a un concepto implícito en todo este proceso, que es el derecho a la ciudad. Consiste, precisamente, en el derecho colectivo de los grupos más empobrecidos, vulnerables y desfavorecidos, a cambiar y reinventar la ciudad de acuerdo a sus deseos.
Respecto de la implementación a largo plazo de la política pública, es pertinente ahondar en particular sobre el costo de la implementación del Acuerdo 028 del 2016, debido a que se desconoce la tendencia de respuesta del Estado local sobre los asentamientos, en términos socioeconómicos para
cubrir el acceso a servicios públicos, los costos en los procesos de legalización y el tiempo en el que será ejecutado, entre otros aspectos que determinan la sostenibilidad de su ejecución.
Por otro lado, es pertinente que el municipio hubiese realizado el diagnostico socioeconómico de los 132 asentamientos de la Ciudad como parte del proceso de la formulación de la política pública, de manera que pudiera contar con una línea base, y no haber aprobado la política para conocer el estado real de las familias y los territorios.
Es evidente la ausencia de sinergia o coordinación entre las diferentes secretarías, subsecretarías y entidades descentralizadas que participan de la mesa intersectorial. En primer lugar, no se ha logrado establecer un formato único para el levantamiento de la información de caracterización, lo que conlleva a determinar que existe un bajo apoyo administrativo, coordinación y capacidad de la institución, elementos que son fundamentales en el proceso de legalización de los asentamientos, como en la mplementación de la política pública
Se le dio la responsabilidad a la Secretaria de Vivienda de asumir la implementación de la decisión. No obstante, teniendo en cuenta la misión institucional de cada dependencia, el encargado de asumir la implementación en lo gubernamental debe ser la oficina asesora de planeación municipal puesto que, administrativa y técnicamente tiene acceso a información que Vivienda no tiene y, por tanto, cuenta con capacidad administrativa y técnica que destacan que la administración debe replantearse el encargado de la implementación de la decisión.
Los habitantes de los asentamientos, en la actualidad, cuentan con el apoyo de organizaciones gremiales, barriales, ambientales y comunales, e igualmente con el respaldo de actores políticos reconocidos en el municipio, para la consecución de la implementación. No obstante, ¿cómo se puede interpretar la relación entre la comunidad y los políticos locales, en la implementación de la política pública? En un estudio realizado sobre el derecho a la ciudad, Picon (2003) visualiza el caso en la ciudad de Cúcuta en la segunda mitad del siglo XX, en la que buena parte de los ejidos fueron ocupados por invasiones, algunas de ellas promovidas por políticos locales interesados en la base electoral que pudieran consolidar. Lo paradójico del asunto es que, en dichos terrenos, se conformaron no solo barrios de invasión sino también barrios residenciales de clases media y alta (Picon, 2003), estudio que destaca el riesgo de situaciones que puedan presentarse en la ciudad de Neiva
Por ende, el factor clientelista es un riesgo que amenaza el cumplimiento del plan de acción de la política pública de asentamientos, debido a la utilización y reproducción de prácticas políticas con el ánimo de conseguir mediante este tipo de gestión, los servicios públicos domiciliarios y la legalización administrativa de tales urbanizaciones, pues históricamente se ha buscado capitalizar electoralmente estas comunidades, lo cual pondría en riesgo la implementación exitosa de la política pública.
No existe un plan de monitoreo a la política pública, por ende, es pertinente realizar una estrategia de seguimiento, con el ánimo de determinar los posibles cambios en el entorno que afecten la ejecución de la política y, así, realizar los ajustes adecuados a la misma. No obstante, se puede inferir que el enfoque de la política permite que la sociedad civil intervenga en el curso de la misma, y generar un debate de priorización de asuntos que no estaban considerados. Por ejemplo, lo relativo al empleo, la oferta institucional, entre otros.
Se constató que el Estado Local responde a un enfoque de implementación de abajo hacia arriba, conocido como el Bottom Up, en donde se parte de la concertación de los actores involucrados sobre el reconocimiento del problema de los asentamientos informales a nivel local, para posteriormente construir lo que hoy conocemos como la política pública de asentamientos informales del municipio de Neiva. Enfoque que requiere, durante su proceso de implementación, la constante evaluación, deliberación y concertación de los diversos actores afectados o involucrados en esta, como le corresponde a la academia. Además, este proceso de control social permite la realización concreta de los objetivos de la política pública de asentamientos informales del Municipio de Neiva (mediante un plan de acción), puesto que es fundamental la participación de los actores del territorio en la implementación de la política pública, en particular aquellos que históricamente han sido excluidos de la vida política y hoy, a voluntad de la comunidad, la representan; y son la parte activa de la reinvención de la ciudad deseada. Sin embargo, no se fijaron unos límites frente a la participación y a la responsabilidad dentro de la implementación, que, contrastado a la realidad, se ha traducido en que las comunidades han tenido que asumir funciones o tareas que no se concertaron inicialmente
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