Enero-Diciembre 2019;4(1): 98-110
INCIDENCIA DEL CAMBIO EN EL MARCO REGULATORIO LEY 1819 DE 2016 PARA LAS FUNDACIONES: CASO PITALITO - HUILA
INCIDENCE OF THE CHANGE IN THE REGULATORY FRAMEWORK LAW 1819 OF 2016 FOR THE SOCIAL ORGANIZATION: CASE PITALITO-HUILA
Adriana Jiménez Guevar1
Camila Zuleima Silva Vargas2
Alejandro Cabrera Bolaños3
Elvia María Jiménez Zapata4
Wilson Fernando Luna Ocampo
Resumen
El propósito de la investigación se centra en las problemáticas que surgen ante los nuevos cambios que se introducen a través de la Ley 1819 de 2016, que traen consigo retos en materia tributaria, que afectan a las entidades sin ánimo de lucro (ESAL), especialmente las fundaciones. La pérdida de los beneficios tributarios, los nuevos requisitos y procesos tediosos que se deben realizar para pertenecer al Régimen Tributario Especial, son solo algunos de los nuevos cambios a los que se deben enfrentar estas entidades. Por ello, es pertinente analizar la incidencia de estos cambios tributarios para las fundaciones registradas en el 2016 en el municipio de Pitalito Huila, con el propósito de ampliar el conocimiento normativo sobre estas entidades, y concientizarlas para que desarrollen su trabajo enfocado a la construcción social del país, y no como una figura de evasión de impuestos.
Palabras clave: Reforma tributaria, Ley 1819 de 2016, Fundación, Régimen Tributario Especial, Empresas sin Animo de Lucro (ESAL)
Abstract
The purpose of the research focuses on the problems that arise in the face of the new changes introduced through Law 1819 of 2016, which brings with it challenges in tax matters that affect non-profit entities (ESAL), especially social organization. The loss of tax benefits, the new requirements, and tedious processes that must be done to belong to the special tax regime are just some of the new changes that these entities must face. Therefore, it is pertinent to analyze the incidence of these tax changes for a social organization registered in 2016 in the municipality of Pitalito Huila. All this, to broaden normative knowledge about these entities and raise awareness to develop their work focused on the social construction of the country and not as a figure of tax elution.
Keywords: Tax Reform, Law 1819 of 2016, Social Organization, Special Tax Regime, Non- profit organization
Introducción
En un país altamente fiscalista como Colombia, la capacidad del gobierno nacional para atender las necesidades básicas de los colombianos se torna cada vez más limitada. Por lo tanto, en el afán de solventar esas necesidades, el Estado ha reglamentado a las ESAL (Empresas Sin Animo de Lucro), teniendo en cuenta su objetivo social, buscando que particulares le coadyuven a solucionar los problemas sociales.
En el municipio de Pitalito, donde existen necesidades básicas insatisfechas, se evidencia un crecimiento de población vulnerable, escenario en el cual las empresas sin ánimo de lucro son significativas, puesto que contribuyen al desarrollo social de esta población. Las fundaciones se caracterizan por protagonizar una amplia interacción en el sector, ya que tienen el papel primordial de resolver problemáticas sociales, por lo que se hace necesario entender si están preparadas, o tienen conocimiento de los nuevos cambios que introdujo la Reforma tributaria ley 1819 del 2016.
Con base en lo anterior, se analizará la incidencia que tienen los cambios del marco regulatorio Ley 1819 de 2016 para las empresas sin ánimo de lucro – Fundaciones en el municipio de Pitalito, perteneciente al departamento del Huila.
Por ello, se hace necesario conocer el marco normativo de las empresas sin ánimo de lucro en materia tributaria en Colombia. Además, es importante identificar cuáles son los principales cambios y evaluar las posibles incidencias para las fundaciones, a partir de la Ley 1819 de 2016.
Marco Teórico
A continuación, se presentan algunas aproximaciones teóricas relacionadas con el objeto base de investigación, con el propósito de generar algunos antecedentes que permitan el desarrollo del tema.
Las ESAL como figura para la evasión de Impuestos
Existen un gran número de empresas en Colombia que fundamentan la economía del país, reguladas y clasificadas de acuerdo a las actividades que desarrollan. Atendiendo su función social, existen organizaciones cuyo objetivo principal es el de brindar ayuda, apoyo y generación del bienestar social, las cuales se determinan como Entidades Sin Animo de Lucro (ESAL). Al respecto, La Cámara de Comercio de Bogotá (2015) afirma que
Las Empresas Sin Ánimo de Lucro son personas jurídicas que se constituyen por la voluntad de asociación o creación de una o más persona (naturales o jurídicas) para realizar actividades en beneficio de los asociados, terceras personas o comunidad en general. Estas no persiguen el reparto de utilidades entre sus miembros. (Pág. 7)
En Colombia, es muy frecuente la constitución de ESAL, justificadas en la incapacidad del aparato gubernativo nacional de atender y satisfacer las necesidades básicas de la sociedad. El gobierno nacional, para incentivar y compensar el desarrollo de actividades de interés social, que generen impacto en el mejoramiento de la calidad de vida de los colombianos, les otorga la posibilidad de pertenecer al Régimen Tributario Especial (RTE) atribuyéndoles beneficios en materia tributaria, tales como la exención de algunos impuestos, o la reducción en el monto de algunos cobros estatales.
Otálora (2010) define el Régimen Tributario Especial como
Una regulación excepcional, establecida por la ley, con el fin de motivar algunas actividades que, por su naturaleza, fines, objetivos y forma de organización son de interés de toda la comunidad y, por lo cual, se ven beneficiadas con un estímulo tributario. (Pág. 152)
No obstante, el abuso de la figura de las ESAL se ha convertido en una mecánica para la evasión de responsabilidades tributarias, laborales y administrativas, puesto que, por ser este tipo de empresas, el Estado les concede ciertos beneficios tributarios, debido a las actividades sociales que realiza. (Vásquez, 2015)
Por esta razón, la Ley 1819 de 2016 trae consigo una reglamentación especial para las ESAL que, según Velásquez (2017), ha modificado de forma sustancial la concepción y definición de estas, puesto que, por medio de este tipo de empresa se habían constituido organizaciones que utilizaban su naturaleza como mecanismo de evasión de impuestos, fruto por el trato especial que reciben. Con estas acciones disminuían las posibilidades de recaudo por parte del Estado, dada su baja contribución tributaria, que es justificaba en su carácter no lucrativo. Esta situación obliga al gobierno nacional a repensar los requisitos que estas empresas deben cumplir para seguir siendo clasificadas de tal manera.
Marco normativo de las ESAL en materia tributaria en Colombia
Ante la incapacidad del gobierno colombiano para atender y suplir las necesidades básicas del pueblo, este ha permitido la creación de las Entidades Sin Animo de Lucro (ESAL) con el propósito de subsanar las debilidades en servicios básicos como salud, educación, recreación, entre otras. En este aspecto es donde radica su importancia, ya que estos servicios son prestados a la comunidad en general sin ninguna intención de lucro. (CCONG, 2016)
Así pues, en la actualidad, las ESAL se fundamentan en el artículo 38 de la Constitución Política de 1991, el cual establece el derecho que tienen los colombianos para asociarse, dictaminando que “se garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad”. (Carretero, 2004)
Además, tal Constitución, en su artículo 103, dispone que el Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las diferentes asociaciones, con el propósito de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación. Por consiguiente, surgen distintas figuras de ESAL, como corporaciones, asociaciones, fundaciones, juntas de acción comunal, entre otras
Consecuentemente, dado que el objetivo principal de las ESAL es servirle a la comunidad, el Estado las ha considerado viables en un Régimen Tributario Especial, otorgándoles ciertos beneficios tributarios, dado el desarrollo de su objeto social. Las ESAL pertenecen a dicho régimen solo con estar constituidas ante la Cámara y Comercio, o registradas en la Secretaria de Gobierno. Allí mismo se les asigna la responsabilidad como contribuyente del Régimen Especial, aclarando que no todas las ESAL son contribuyentes de renta, pero hacen parte del Régimen Tributario Especial (Cámara de Comercio de Cali, 2018).
No obstante, frente a las diferentes irregularidades que se han presentado, y las presuntas formalidades para poder evadir y eludir el impuesto, se expidió, en el año 2016, la Reforma tributaria consagrada bajo Ley 1819. Esta nueva reforma estructural presenta una serie de aspectos cambiantes a los cuales se deben ajustar las ESAL, empezando desde el momento de su constitución
Principales cambios para las Fundaciones en Colombia a partir de la Reforma tributaria Ley 1819 de 2016
Uno de los mayores cambios que introduce esta normatividad es el tratamiento tributario de las Empresas sin Animo de Lucro (ESAL), justificados en los seguimientos realizados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) a estas entidades, ya que su reiterada constitución se debía al trato especial tributario, lo que las convertía en un mecanismo de evasión de impuestos. Así, “la administración tributaria –DIAN– venía haciendo seguimiento a las entidades sin ánimo de lucro –ESAL– porque al parecer, se habían constituido como mecanismo de evasión por el trato especial preferencial que ellas (ESAL) tienen.” (Pino Castillo, 2019).
Así pues, con el ánimo de reducir los altos índices de evasión protagonizados por las ESAL, la Reforma tributaria realiza cambios, otorga facultades, funciones y dispone el fortalecimiento de la DIAN para clasificar a estas empresas, basando esto en requisitos, condiciones y restricciones definidos en el mismodocumento.
En consecuencia, de lo anterior, se modifica la clasificación de los sujetos no contribuyentes del Impuesto Sobre la Renta y Complementario, definidos como Entidades no Contribuyentes y no Declarantes, Entidades de no Tributario Especial, y las ESAL, diferentes a los grupos anteriores.
Del mismo modo, en la Reforma tributaria referente a las ESAL, se manejan algunos conceptos que son adicionados en el Estatuto Tributario Nacional, y que se requieren para el proceso de pertenecer al Régimen Tributario Especial. Estos conceptos hacen parte de los cambios que introduce la Ley 1819 de 2016, razón por la cual, se pone en manifiesto la importancia de profundizar en estos aspectos desde el desarrollo de actividades del régimen especial. (Sánchez, 2017)
Solicitud de clasificación
Según la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, la solicitud es un trámite que deben realizar las ESAL que se tratan en el Artículo 19 del Estatuto Tributario, y que hayan sido creadas en el año 2017 en adelante; con el objetivo de recibir los beneficios que otorga pertenecer al Régimen Tributario Especial. Dicho trámite fue adicionado junto con la Reforma tributaria de 2016, y se encuentra estipulado en el art´ıculo 356-2 del Estatuto Tributario. La clasificación será aprobada o no por la administración tributaria.
Actividades Meritorias
Toda ESAL que desee pertenecer al Régimen Tributario Especial debe encaminar su objeto social a una o varias de las actividades meritorias descritas en el artículo 359 del Estatuto Tributario (Educación, Salud, Cultura, Ciencia, Tecnología e Innovación, entre otras).
Así mismo, como lo estipulan tanto el Numeral 2 del artículo 19 como el artículo 359 del mismo Estatuto, éstas deben ser de interés general y la comunidad debe tener acceso a ellas.
Beneficio neto o excedente
Los contribuyentes a los cuales se refiere el artículo 19 del Estatuto Tributario, que estén clasificados como Régimen Tributario Especial mediante su inscripción en el Registro Unico Tributario (RUT), están sometidos al impuesto de renta y complementarios a la tarifa del 20% sobre el beneficio neto o excedente. No obstante, podrán ser exentos si dichos beneficios se reinvierten en el desarrollo de su objeto social, encaminado al fortalecimiento de las actividades meritorias de la entidad.
Nuevas tarifas
Con la modificación hecha al artículo 19 del Estatuto Tributario, las tarifas a las que quedaron sometidas las ESAL son tres. En primer lugar, la tarifa general del 33% según el año, si no solicitan la clasificación al Régimen Tributario Especial. Luego, la tarifa del 20%, si fueron calificadas y clasificadas por la DIAN como Régimen Especial y, finalmente, taridas del 0% si las ESAL reinvierten sus excedentes en las actividades meritorias de su objeto social.
Todos los cambios que introduce la Reforma Tributaria Ley 1819 de 2016 están justificados, principalmente, en la implementación de controles que regulen los escenarios en materia tributaria con respecto a las ESAL con el propósito de fomentar verdaderamente el desarrollo social de todo el territorio colombiano.
Incidencias para las fundaciones de Pitalito – Huila a partir de los principales cambios introducidos por la ley 1819 de 2016
En concordancia con la administración tributaria (DIAN), y la Cámara de Comercio de Neiva, seccional Pitalito, se pudo inferir que las fundaciones que están ubicadas en el municipio no tendrían mayor afectación, toda vez que son entidades pequeñas que cumplen con su objeto social y no recaudan un gran volumen de ingresos. De acuerdo al informe dado por la DIAN5 se precisa que, luego de consultada la base de datos, los contribuyentes del Régimen Tributario Especial que realizaron la solicitud de permanencia para el municipio de Pitalito fueron 65 fundaciones, las cuales continuaron en dicho régimen, lo que confirma que no hubo mayor afectación con el cambio de normatividad que incida en el desarrollo de su objeto social, ya que la reforma tributaria a Ley 1819 de 2016, en lo concerniente al Régimen Tributario Especial, estaba pensada como un mecanismo de control para disminuir la evasión de impuestos que, generalmente, se relaciona con entidades sin ánimo de lucro, bajo la modalidad de grandes fundaciones. (Gutiérrez, 2017)
Teniendo en cuenta la información obtenida de la Dirección Seccional de Impuestos de Neiva, y al comparar las cifras del número de fundaciones registradas en la base de datos de Cámara de Comercio de Pitalito en contraste con el número de fundaciones que hicieron la solicitud de clasificación y/o permanencia, se puede deducir que no todas las fundaciones tienen la obligatoriedad de inscribirse en Cámara de Comercio por lo que ese universo adicional cumple con actividades no mercantiles. Por lo tanto, no tienen la necesidad de registro en esta entidad.
Por otro lado, si estas ESAL no están registradas en Cámara de Comercio, deberían estarlo en la Secretaria de Gobierno del municipio. Sin embargo, se evidenció, en el transcurso y la aplicación de la investigación, que esta entidad no tiene una base de datos precisa que permita conocer en tiempo real cuántas fundaciones están establecidas en el municipio.
Además, es notorio que, para las fundaciones que solicitaron inicialmente la clasificación en el Régimen Tributario Especial, el proceso se hizo más tedioso, ya que, de 14 que hicieron la respectiva solicitud en el municipio de Pitalito, solo una fue autorizada por la DIAN. Esto ratifica que, hoy en día, acceder a los beneficios que otorga el Régimen Especial es complejo, debido a los múltiples parámetros establecidos en la Reforma Tributaria de 2016.
Por otro lado, se instauraron modificaciones dirigidas a combatir la evasión y elusión de impuestos, dentro de los que se encuentran los cambios al sistema tributario de las entidades sin ánimo de lucro, cuyo régimen e había caracterizado por no contar con un control adecuado por parte de la administración tributaria. Esto, a su vez, abría paso al abuso de los beneficios concedidos por el Estado, por el simple hecho de constituirse bajo la figura de entidad sin ánimo de lucro.
A partir de lo anterior, es necesario mencionar las principales circunstancias que implementó el gobierno nacional para la lucha contra la evasión de impuestos que, indiscutiblemente, involucra a las fundaciones del municipio de Pitalito. Partiendo del hecho de que son entidades sin ánimo de lucro, que tienen como finalidad complementar las funciones de carácter social del Estado contribuyendo al bienestar y desarrollo de la región, se hace pertinente establecer, en el siguiente cuadro, y en forma general, los cambios y aspectos que más inciden en estas entidades, a raíz de la Ley 1819 de 2016.
Cuadro 1. Principales cambios que introdujo la Reforma tributaria de 2016 para las Fundaciones como mecanismo de control contra la evasión de impuestos.
| Cambios | Antes de la Reforma Tributaria 1819 de 2016 | Despues de la Reforma Tributaria 1819 de 2016 | Observaciones |
|---|---|---|---|
| Solicitud de clasificación, permanencia y actualización | Estos procesos no estaban establecidos para el acceso al Régimen Tributario Especial. | Con la expedición de la reforma tributaria 1819 de 2016 se adicionaron los artículos 19 | Unos de los propósitos fundamentales de realizar cambios y establecer los procesos de clasificación, permanencia y actualización con respecto a las entidades pertenecientes al RTE, es evitar la elusión y evasión fiscal que se originaba en las ESAL, por los beneficios tributarios otorgados por el gobierno toda vez que este método busca aumentar el control sobre estas entidades. |
| Exclusión del régimen especial | El mecanismo no era contemplado por la Dirección de Impuestos y Adunas Nacionales. | Se adicionó el artículo 364-3 al Estatuto Tributario donde inicialmente se establece la exclusión del Régimen Tributario Especial. | La exclusión del régimen especial fue la principal medida de control que la reforma proporciona a la DIAN. La medida implica que, en caso de incumplimiento de las obligaciones establecidas en el marco regulatorio como requisitos de permanencia, la DIAN tiene la facultad de sancionar al contribuyente (Entidad sin Animo de Lucro) haciendo efectiva la exclusión, lo que significa que este se convierte automáticamente en contribuyente del régimen ordinario de renta. |
| Actividades meritorias | No existía claridad acerca del objeto social que tenían las entidades pertenecientes al Régimen Especial. | Se modifica el artículo 359 del Estatuto Tributario donde se detalla el objeto social (Actividades meritorias) de las entidades sin ánimo de lucro que hace efectiva su clasificación dentro del Régimen Especial. | Con la implementación de la reforma tributaria se realizaron ciertas modificaciones a las actividades meritorias respecto a las cuales se observa realmente un fin social y no lucrativo que podrán desempeñar o llevar a cabo las entidades pertenecientes al Régimen Tributario Especial, por lo tanto, aquellas entidades sin ánimo de lucro que deseen pertenecer a dicho régimen deberán cumplir con la normatividad señalada en el estatuto tributario para obtener tal calificación, es decir se implementó más control para vigilar que las ESAL desempeñen actividades específicas orientadas a la satisfacción del bien social. |
| Donaciones | Antes de la Ley 1819 de 2016 se establecía el beneficio de deducción a las donaciones que se realizaran a entidades del Régimen Tributario Especial, es decir este beneficio permitía al donante tomar como gasto el valor total de la donación con lo que se lograba un ahorro tributario al determinar el impuesto de renta a cargo. | Con la entrada en vigencia de la ley 1819 de 2016 se modifica el artículo 125 del Estatuto Tributario por un descuento establecido en el artículo 257 del mismo, donde se establece que algunas donaciones no serían tratadas como deducibles en renta, sino como descuentos tributarios. | La modificación que estableció la reforma tributaria consiste primordialmente en cambiar la deducción por un descuento tributario, con lo que el contribuyente ya no puedo deducirse el 100% de la donación sino descontarse hasta el 25% del valor donado. Así pues, para que dicho descuento se haga efectivo, es necesario que la donación sea realizada a una ESAL calificada por la DIAN dentro de Régimen Tributario Especial. |
Conclusiones
Se puede observar que, a través de la historia de la economía colombiana, las fundaciones han sido claves para el desarrollo del país, toda vez que le permiten al Gobierno Nacional subsanar necesidades básicas de los colombianos que constitucionalmente le corresponden a este, por ello se le concede a estas entidades ser partícipes de un tratamiento tributario especial.
Debido a esto, era muy frecuente la constitución de fundaciones, dada la facilidad de su creación y acceso a los beneficios, pues bastaba tener la figura de ESAL para gozar de los beneficios tributarios. Así, se generaron diferentes circunstancias que encaminaron a que estas entidades se convirtieran en canales atractivos para evadir impuestos.
En este sentido, se hizo necesario que la normatividad colombiana regulara este abuso. Por tal motivo, surge la Ley 1819 de 2016, que establece cambios en cuanto al proceso de clasificación y/o permanencia al régimen especial. Con la expedición y la puesta en marcha de esta reforma tributaria, se potencializa tanto el control como la fiscalización para las entidades sin ánimo de lucro, las cuales estaban equiparadas en un régimen flexible, con múltiples falencias jurídicas y sin ningún tipo de regulación apropiado.
Una vez realizado el análisis a las modificaciones introducidas por la reforma tributaria Ley 1819 de 2016, concerniente al régimen especial, se puede inferir que ahora en adelante las ESAL deben asumir su responsabilidad como entidades jurídicas contribuyentes del régimen ordinario del impuesto sobre la renta. Sin embargo, pueden optar por la clasificación al régimen especial cumpliendo los requisitos y lineamientos que antes no existían, y que fueron impuestos por la misma ley.
Dada la variedad de trámites y la complejidad de los mismos, la incidencia que tiene la reforma tributaria de 2016 para las fundaciones está relacionada al tamaño y manejo de recursos. Por lo tanto, estas entidades se deben enfrentar a cambios importantes que pueden afectar la continuidad del desarrollo de su objeto social, perjudicando aquellas personas beneficiarias de las diferentes labores que realizan.
Finalmente, y tomando como punto de referencia lo hallado a través de las diferentes técnicas de análisis y recolección de información que se utilizaron a lo largo de la ejecución del proyecto de investigación, se puede concluir que la incidencia de los cambios introducidos a partir de la Reforma tributaria Ley 1819 de 2016, para el caso especial de las fundaciones situadas en el municipio de Pitalito Huila no es significativa, y que no genera gran impacto, puesto que son entidades que cuentan con un bajo manejo de recursos económicos, por lo que su actuar está encaminado al desarrollo de actividades de interés social que van en pro del bienestar de la comunidad laboyana.
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1 Estudiante Contaduría Pública, Universidad Surcolombiana, investigadora Semillero de Investigación Pensamiento Contable Surcolombiano
2 Estudiante Contaduría Pública, Universidad Surcolombiana, investigadora Semillero de Investigación Pensamiento Contable Surcolombiano
3 Estudiante Contaduría Pública, Universidad Surcolombiana, investigadora Semillero de Investigación Pensamiento Contable Surcolombiano
5 Respuesta final solicitud N◦ 201882140100079043 realizada por el grupo de investigación a la Sede Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Neiva