Enero-Diciembre 2019;4(1): 133-147
LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN EL POSTCONFLICTO EN COLOMBIA
FISCAL SUSTAINABILITY IN COLOMBIA’S POSTWAR
María Paula Mora Peña
Tutora: Magdalena Rojas
Resumen
El presente artículo expone detalladamente el resultado de la investigación sobre la situación fiscal que atraviesa el país, debido a los acuerdos de paz llevados a cabo entre el gobierno y las FARC-EP. Se planteó como pregunta problema, ¿cuáles son los lineamientos del Estado colombiano para aplicar el criterio de la sostenibilidad fiscal en el marco del postconflicto? Esto se desarrolló desde el enfoque investigativo analítico-descriptivo, agrupando datos relevantes e históricos para la presente investigación. Igualmente, se realizó un diseño metodológico del perfil documental, con la finalidad de recopilar datos e información valida y confiable para analizarla. Esto se hizo teniendo en cuenta datos certeros de la deuda externa de Colombia, el déficit fiscal, y datos referentes a la indemnización de las víctimas amparadas por la ley 1448 de 2011 (Ley de víctimas). Se determinó que el impacto fiscal ha ocasionado el financiamiento del postconflicto en todas las esferas sociales, especialmente en aquellas vulnerables. Esto demostró que el déficit fiscal necesita de la implementación de políticas públicas y reformas tributarias para poder reestablecer la economía en el país, permitiendo concluir que el déficit no es sólo normativo, sino también social, frente a los funcionarios llamados a la aplicación y reconocimiento de los derechos de esta población.
Palabras clave: Sostenibilidad fiscal, Acuerdos de paz, Gobierno, FARC, Reforma Tributaria.
Abstract
This article presents in detail the results of the investigation into the financial situation of the country, due to the peace agreements between the government and FARC-EP. As a problem question, what are the guidelines of the Colombian State for applying the criterion of fiscal sustainability in the post-conflict context? This was developed from an analytical-descriptive research approach, bringing together relevant and historical data for the present research. We also carry out a methodological design of the documentary profile aimed to collect data and information that is valid and reliable for analysis. This was done taking into account accurate data on Colombia’s external debt, the fiscal deficit, and data concerning compensation for victims covered by Law 1448 of 2011 (Victims Law). It determined that the fiscal impact has led to post-conflict financing in all social spheres, especially in vulnerable ones. This investigation demonstrated that the fiscal deficit requires the implementation of public policies and tax reforms to be able to reestablish the economy in the country. Besides, it is necessary to allow the conclusion that the deficit is not only normative but also social, in front of the officials called to the application and recognition of this population’s rights.
Keywords: Fiscal sustainability, peace agreements, government, FARC, tax reform
Introducción
El presente proyecto de investigación tiene por objeto hacer un amplio análisis sobre el financiamiento del postconflicto en el país, y en las regiones afectadas directamente por el conflicto interno armado y la violencia, debido al Acuerdo de Paz suscrito entre el gobierno colombiano y las antiguas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Este acuerdo, firmado ante la comunidad internacional el 26 de septiembre de 2016, en Cartagena, fue un punto significativo e importante en el marco del post conflicto, así como lo es el problema rural en la consolidación de la democracia en el país, y los daños causados a los campesinos que fueron despojados de tierras y regiones. Pese a la existencia del acuerdo, aún no se establecen cifras, ni fuentes de recursos en la ejecución de los puntos planteados en el acuerdo. Del mismo modo, tampoco se han considerado los mecanismos de la indemnización a las víctimas y los departamentos afectados, que son un aspecto importante, que debe ser tenido en cuenta.
Surge, en este punto, que la importancia hacia el déficit fiscal que enfrenta el país en materia interna y deuda externa, a la reforma tributaria progresiva del sector privado, trae ajustes a la estructura tributaria. Por esta misma razón, las empresas y personas naturales recaudan recursos para disminuir la deuda fiscal.
Esto supone un incremento en retención de la deuda, y en materia externa se espera que órganos de la comunidad internacional den su apoyo para sufragar y dirimir el conflicto armado, aunque no haya certeza de que estos intervengan.
Se espera que el país entre en una dinámica económica, social y política en la fase de post-acuerdo, de la cual pueden surgir dos interrogantes, a saber, ¿las negociaciones en realidad fueron abordadas desde el inicio, bajo la premisa del modelo económico?, o, por el contrario, ¿implicaron un compromiso de desarrollo de gastos públicos? Esto pareciera imposible de abordar desde la esfera de las políticas económicas del equilibrio fiscal y restricción monetaria, como las establecidas en la política de inflación objetivo y la regla fiscal, elevada en la reforma constitucional
Por lo tanto, es importante la consolidación de alternativas económicas, especialmente con los campesinos que, como ya se señaló, han sido los principales afectados, y en momentos de crisis económica mundial, es prudente que se dieran respuestas a los interrogantes planteados en los acuerdos.
Metodología
Para el desarrollo de la investigación se aplicó la metodología analítica - descriptivo, debido a que se agrupó el contenido de la investigación frente al postconflicto y su financiamiento, con el conocimiento sobre sostenibilidad fiscal, todo lo que implican estos conceptos para Colombia, y las regiones que han sido azotadas por el conflicto por más de 50 años. Además, se discutió la fuente de financiación que, pese a no estar definida, es importante mencionar, junto a los entes intervinientes y el déficit fiscal que tiene Colombia, debido a su deuda externa.
Posteriormente, teniendo los datos certeros y necesarios de la deuda externa de Colombia, el déficit fiscal, y datos referentes a la indemnización de las víctimas que son amparadas por la ley 1448 de 2011 (Ley de víctimas y restitución de tierras , 2019), se establecieron medidas de asistencia, atención en reparación integral a personas que hayan sufrido el conflicto armado directamente o cuyos familiares que hayan fallecido debido a la misma razón. Dentro de este método surgen los siguientes interrogantes, ¿cuál será el criterio del Estado en el marco del postconflicto? ¿cómo será la financiación?, y ¿cómo se repartirán los dineros en las diferentes regiones del país?
Fuente de financiación del postconflicto interno y externo
De antemano se aclara que las cifras citadas en el presente documento acerca de la financiación interna y externa del postconflicto son una mera aproximación, ya que afirmar que estas contienen en exactitud los fondos que está manejando el Estado actualmente sería una gran falacia.
El Ministerio de Hacienda (2017) refiere que el presupuesto general de la nación fue aprobado, para el año 2017, por $224,4 billones, siendo autorizado por el Senado y la Cámara de Representantes. Por otro lado, el proyecto de ley de modificación para la paz, equidad y educación contiene la implementación de recursos que se recaudaron con la reforma tributaria estructural, con un valor de $6,1 billones, los cuales facilitaron el avance de la inversión social en el país, impulsando el desarrollo rural, la implementación de los acuerdos de paz, el postconflicto, y a su vez, la financiación en educación, la reducción de la pobreza, la mejora en calidad de salud, y el desarrollo del campo.
Sin embargo, se ha encontrado una distribución de recursos y financiación que gira en torno a los puntos principales del Acuerdo Final, para la terminación del conflicto. El Ministerio de Hacienda (2017) refiere en su tabla de contenido, en el capítulo quinto, “Necesidades de inversión para la implementación del acuerdo de paz y sus fuentes de financiamiento”, lo que a continuación se describirá.
1. Resumen de estimación de costos por puntos de acuerdo (mediante gráficas).
2. Inversiones anuales para el postconflicto (porcentaje del PIB de cada año), y
3. Fuentes de financiamiento del postconflicto, orientado frente a los próximos 15 años.
Como ya se había indicado, las fuentes de financiamiento del postconflicto cuentan con la cooperación internacional a través de organizaciones como el Fondo Monetario Internacional, la unión europea, la ONU, entre otras, están acompañadas de otras cuatro fuentes enumeradas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2017, de la siguiente manera
1. Presupuesto General de la Nación
2. Sistema General de Participaciones
3. Sistema General de Regalías
4. Entidades Territoriales- Recursos propios
5. Cooperación internacional
6. Sector privado
Limitantes del post conflicto
Dentro de los fines establecidos en la mesa de negociación de la Habana, están las políticas agrarias, para efectos de la restitución de tierras a los campesinos, quienes sufrieron directamente la violencia y el conflicto armado en Colombia por más de 50 años. Según datos y porcentajes de la financiación, tanto interna como externa del post conflicto, y con base a la investigación científica realizada, cada departamento deberá recibir dinero para efectuar la materialización de los puntos de los diálogos de paz, y llevar a cabo no solo la restitución de tierras, sino además la reparación a las víctimas del conflicto, a través del justicia y verdad.
En vista de esto, surge la importancia de señalar que debe ejercerse una revisión fiscal, cuando se vayan a realizar, por parte del Estado, estas acciones de reparación y restitución de tierras a las víctimas. La importancia de lo anterior se evidencia en que, durante la negociación, el proceso ha tropezado con una serie de dificultades que han obstaculizado y colocado en riesgo su credibilidad, y aceptación, entre ellas la falta de un movimiento político nacional, sin reticencias, ni temores que, manera decidida, acompañara el proceso de paz.
Esta falta produce el riesgo de no visibilizar a todos los movimientos, entidades y colectivos, como la Marcha Patriótica, La Ruta Social Común por la Paz, el Congreso de los Pueblos, los Mandatos por la Paz, los congresos y constituyentes de paz, el grupo Colombianos y Colombianas por la paz, las universidades, las mujeres, las minorías étnicas e iglesias, sin mencionar también a los partidos y movimientos alternativos que han manifestado su voz a favor de la paz, como el Polo Democrático Alternativo, la Unión Patriótica y la Alianza Verde.
Finalmente, otro obstáculo al cual se hace énfasis es la cultura de la guerra infundada en el colectivo de la sociedad colombiana. Si bien es cierto que el ser humano puede tener predisposiciones a la agresividad, a pesar de esos instintos agresivos que anidan en su alma, la guerra es fundamentalmente, un producto de la evolución cultural. En Colombia, la prolongación del conflicto ha configurado prácticas culturales y políticas que a su vez han facilitado su reproducción. Lenta y gradualmente se fue penetrando en esa progresiva cultura de guerra, nutriéndose cada vez más de sus estragos, de los que gran parte de la sociedad ha sido víctima.
Parámetros para la asignación del presupuesto con destinación al postconflicto en los entes territoriales.
Es de gran importancia la limitación frente al objeto del postconflicto, para centrar los puntos sobre los cuales se invierte la financiación o la recolección de fondos nacionales e internacionales en pro de dar cumplimiento a una real materialización de la búsqueda de una paz estable y duradera, que vincula a víctimas, victimarios y la sociedad en general. Diversos son los enfoques que se pueden otorgar actualmente al proceso, pese a las negociaciones y al acuerdo final, por lo que se desprenden muchas inquietudes de lo que realmente se concreta en el postconflicto, o la real distribución a nivel territorial.
Según López (2014) no se han otorgado datos exactos en la comisión de paz donde se sometieron a debate de control político las inversiones para la paz en el gobierno nacional. Se planteó, en un análisis, producto del debate, el Gobierno necesita enfocar inversiones en 368 municipios y 15 millones de colombianos -10 de ellos habitantes rurales- con tres prioridades: 1. Construcción de ciudadanía, 2. Instituciones estatales locales y 3. Equidad e inclusión.
Ante esto el entonces presidente del Senado, José David Name Cardozo, manifestó que se hace necesario conformar una Comisión de Paz, ”para que estudie, analice, presente proposiciones, haga los seguimientos respectivos a posibles soluciones y realice todas las gestiones que, de acuerdo con sus funciones serán viables para alcanzar la paz en Colombia”.
Entre otras cosas, se mencionó que los ítems necesarios de inversión en las diversas regiones del país colombiano, para la reconstrucción del tejido social estimado por diez años, los cuales son cuatro.
El primero en mencionarse es el desarrollo agropecuario, puesto que el campo ha sido la zona o sector más afectado por el conflicto armado, debido a la concentración de la violencia en estos lugares. Según el Diario El Espectador (2014) “El desarrollo agropecuario, aparte de ser el primer ítem mencionado, fue entendida como la primera financiación del postconflicto (desarrollo rural).
Frente a la respuesta de la canalización de los fondos de la EE. UU para Colombia, y debido a la urgente necesidad de otorgar o mediar asistencia de manera eficaz a las regiones, la Unión Europea (UE) decidió hacer un primer desembolso de 575 millones de euros para proyectos relacionados con el desarrollo agrícola sostenible, el cuidado de los recursos naturales, el desminado humanitario y la pedagogía para la paz”, de la mano con el impulso de proyectos como: “Legalización de tierras en zonas protegidas: la tenencia de la tierra es uno de los problemas que originó el conflicto armado”.
Al respecto, y tal como lo explica el enviado especial de la UE para el proceso de paz, Eamon Gilmore, “los colombianos esperan una significativa mejora en su calidad de vida y el desarrollo económico y social es parte importante de ese bienestar”. Además, añade que una de las necesidades más urgentes de las comunidades rurales es que se les garantice la tenencia legal de la tierra. Para impulsar esta iniciativa se firmó un acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO). El proyecto pretende legalizar el acceso a títulos de propiedad, para que los campesinos accedan a créditos, subsidios de vivienda e incentivos agropecuarios”.
Sumado al apoyo recibido por el campesinado, se buscó una solución legal para las comunidades étnicas que viven en zonas de parques nacionales. Para esto, se designó la entrega de 3.200.000 euros en esta primera etapa, pero se estima que el proyecto costó 4 millones. Como medida de trabajo, “se priorizaron poblaciones indígenas y campesinas que viven en terrenos que están dentro de áreas protegidas en los parques Sierra Nevada de Santa Marta, Catatumbo Barí, Cocuy, La Paya, Nevado del Huila y el Santuario de Fauna Acandí, Playón y Playona” (Noguera, 2016).
Frente a los puntos tratados en la mesa de negociación, el desarrollo rural muestra una extensa trayectoria y las políticas de desarrollo agrario integral son concluyentes en la implementación del acuerdo y en su materialización, ya que se toman como parámetro en la destinación del financiamiento del postconflicto.
Otros puntos que se trataron fueron el acceso y uso de la tierra, las tierras improductivas, la formalización de la propiedad, la frontera agrícola y protección de zonas de reserva, los programas de desarrollo con enfoque territorial, la infraestructura y adecuación de tierras, el desarrollo social, la salud, la educación, la vivienda, la erradicación de la pobreza, el estímulo a la producción agropecuaria y a la economía solidar y cooperativa, la asistencia técnica, los subsidios y créditos de formalización laboral, y el sistema de seguridad alimentaria. (Bechara, 2019, pág. 10)
De la misma forma, Galindo (2016), expresa que, en concordancia con la distribución realizada en el ítem mencionado anteriormente (desarrollo agropecuario), el presupuesto fue asignado de la siguiente manera:
a) Formación técnica agropecuaria (costaría entre 9.1-13.2 mil millones de pesos),
b) Mantenimiento de vías terciarias (costaría 225-276 mil millones),
c) Sustitución de cultivos (costaría 4.3 billones),
d) Desarrollo agrícola (costaría 251-368 mil millones) y
e) Vivienda rural (costaría 6-7.5 billones).
Desde la misma perspectiva, Barreras (2014) se refiere tanto a la jurisdicción agraria como a su necesidad de implementación, y su finalidad al mencionar que se debe “garantizar la protección efectiva de los derechos de propiedad en el campo, resolver los conflictos relacionados con los derechos de tenencia y uso de la tierra y, en general, promover la regularización de la propiedad rural, incluyendo mecanismos tradicionales y la intervención participativa de las comunidades en la resolución de conflictos”. Para lograr esto se repartió presupuesto en:
a) Jurisdicciones especiales (costaría 1.5-1.7 billones de pesos),
b) presencia de fiscalía (costaría 84.2-131.4 mil millones),
c) métodos alternativos de justicia (costaría 457-610 mil millones), y
d) prestación de justicia costaría 1 billón)
3. Para la formalización y registro de propiedad rural y eficiencia tributaria, se debe
a) unificar catastro y registro (costaría 534-691 mil millones),
b) formalizar la propiedad costaría (344-436 mil millones), y
c) definir la capacidad tributaria local (costaría 133-177 mil millones).
4. En el tema de la gobernabilidad local, se determinaron rubros para
a) ciudadanía (costaría 65-80 milmillones),
b) impuestos locales (costaría 33-44 mil millones), y
c) educación (costaría 715-922 milmillones).
Así se subdividen los cuatro parámetros mencionados por Roy Barreras, para un total cerca de $90 billones, los cuales están relacionados con las fuentes de financiamiento que se explicaron anteriormente, y que abarcan los fondos recaudados a nivel nacional e internacional, como lo es la contribución de la Unión Europea frente al postconflicto. Sin embargo, como lo cita el mismo Barreras, altas son las sumas que anualmente el Estado invierte en defensa, reintegración y reparación de víctimas, las cuales, en ausencia del conflicto armado, podrán contribuir al desarrollo del postconflicto.
El gasto militar en Colombia, por ejemplo, ha sido de gran elevación dineraria en el afán de mitigar la violencia en el país. El Estado colombiano ha invertido en la fuerza pública durante 50 años de conflicto armado, y el gasto anual se ha visto afectado por costos generados de manera directa e indirecta. Así fue confirmado por (Rettberg, 2008) quien distribuye de la siguiente manera los costos directos e indirectos del conflicto armado.
1. Costos generados por daños a la infraestructura física:
2. Costos generados por el secuestro:
3. Costos generados por el abigeato:
4. Costos generados por el desplazamiento forzado:
5. Costos generados por el uso de minas antipersona.
6. Gastos en defensa y seguridad:
1. Pérdidas de productividad:
Partiendo de lo anteriormente mencionado, es notable que la estimación de costos que se deducen en directos e indirectos, desbordando los efectos negativos del conflicto sobre el crecimiento de la economía colombiana. Estos recursos, que podrían invertirse en otras áreas, en razón al conflicto armado, son destinados a este. No obstante, con la eliminación de estos, a través de la materialización del acuerdo de paz, al dejar de invertir recursos en el conflicto, se contribuirá a formar eslabones para alcanzar los parámetros definidos que requiere una paz estable y duradera.
Se estima, igualmente, que con la implementación del acuerdo habrá más seguridad y, por lo tanto, se verá un aumento frente a la inversión interna y externa, una mayor apertura y dinamización de las exportaciones, con una mayor oferta de bienes y servicios para el comercio internacional. Un estudio del Departamento Nacional de Planeación (2016) indica, incluso, que “el crecimiento potencial del Producto Interno Bruto (PIB) del país podría alcanzar tasas de 5,9% anual, cifra superior al nivel de crecimiento potencial actual de 4 por ciento”.
Costos del postconflicto
Desde una mirada prospectiva, se decidió abordar el tema de los costos del postconflicto, es decir, pensar un poco en cómo se pueden ver afectados los campos de la seguridad, y cómo los programas y presupuestos estructurados por el gobierno pueden llegar a tener un impacto altamente positivo para el desarrollo económico y social. (Valero, 2015, pág. 2)
El postconflicto no ha iniciado, ni se prepara, ni se programa, se presupuesta. En ese orden de ideas, se especula un poco respecto a lo que puede llegar a representar verdaderamente para el Estado y para la sociedad.
El proyecto de acto legislativo que define a la sostenibilidad fiscal, la encuentra como un principio que debe guiar al sector público y regir al Plan Nacional de Desarrollo y al Presupuesto Nacional, y permitirá, junto a una adecuada regla fiscal, la superación de una situación que reduce el crecimiento económico colombiano. (Lizcano, 2010)
La importancia de este proyecto reside en el reconocimiento de que toda sociedad dispone de una cantidad limitada de recursos, con los cuales debe atender múltiples necesidades. La senda de gasto que adopta un país no debe socavar la capacidad de provisión de los derechos económicos, sociales, y demás objetivos del Estado en el mediano plazo. Además, en Colombia existe una reducida conciencia, presente en otros países, sobre qué aumentos en el gasto público se traducen en mayores impuestos en el futuro.
La ausencia de sostenibilidad fiscal puede convertirse en una crisis fiscal y cambiaria que genera inestabilidad, reduce el crecimiento económico de largo plazo, aumenta la pobreza y el desempleo, y disminuye la capacidad de garantizar los derechos económicos y sociales. El incremento de la deuda pública obliga a la apropiación de mayores recursos para servir a la deuda, desviándola de otros objetivos, y puede conducir a que en momentos de crisis se cierre la disponibilidad de crédito. Además, el Estado compite con el sector privado por los recursos de capital de la economía elevando la tasa de interés, originando presiones sobre la moneda y reduciendo la inversión. (Lizcano, 2010)
Los derechos económicos y sociales deben verse de una forma dinámica y no se puede sacrificar la provisión futura de los mismos por una política fiscal insostenible. Corresponde al legislador la definición del contenido concreto de los derechos económicos y sociales en consideración de la estabilidad macroeconómica y por lo tanto la provisión futura de los mismos.
Los instrumentos actuales de racionalidad fiscal y la eventual regla fiscal carecen de jerarquía y rango suficientes para asegurar la coordinación de todos los órganos del Estado en la consecución de la sostenibilidad fiscal. Es poco democrática la disociación que existe en el país entre los derechos y su exigibilidad, por un lado, y los deberes de tributar y la racionalidad de unos recursos limitados por el otro, y pareciera que es una responsabilidad exclusiva de la autoridad fiscal garantizar que el balance es sostenible
Conclusiones
Del presente proyecto de investigación se determinó que las claves para la construcción de paz en los PDT se basan en identificar y abordar problemáticas en conflictividades territoriales asociadas a tensiones socio económicas, socio ambientales e interétnicas, además de desarrollo rural sostenible y ambiental, participación ciudadana y las instituciones públicas, seguridad y justicia, la presencia de grupos armados y economías ilegales, y la atención y reparación a víctimas.
Se deben incluir estrategias de fortalecimiento de capacidades institucionales, y de la sociedad civil para la integración comunitaria, la inclusión y la convivencia pacífica, el diálogo, la concertación social, la transformación de conflictos, el cumplimiento de acuerdos, la identificación y el desarrollo de visiones colectivas de paz y desarrollo, además de la rendición de cuentas y la transparencia.
Demás, proponer medidas que orienten la gestión pública hacia una participación ciudadana incluyente, el goce efectivo de derechos, una acción sin daño, y sensibilidad al conflicto, una gestión por resultados, la integración regional entre la nación y el territorio.
Referencias
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