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Revista Jurídica Piélagus, Vol. 15, pp. 87-100 / ISSN 1657-6799 - Julio a Diciembre de 2016 / Neiva (Huila) Colombia |
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Recibido: 15/03/2016 Aprobado: 14/08/2016.
DOI: http://dx.doi.org/10.25054/16576799.1288
Krystian Complak
Profesor Universidad de Wroclaw - Polonia complak@prawo.uni.wroc.pl |
RESUMEN
En todas las constituciones nacionales están previstas nociones abstractas dadas a la polisemia y/u órganos que nunca funcionaron en los Estados respectivos. En la Ley Fundamental de Polonia hay muchos fenómenos de esta índole. El autor examina solo nueve: Dios, familia humana, bien común, dignidad humana, constitución como ley suprema, poder legislativo del Congreso y del Senado, Presidente de la República como su máximo representante, autoadministración local y tribunal de residencia. El artículo muestra la quimera de estos conceptos u órganos. Por ejemplo, al analizar las cinco instituciones demuestra que ellas no trabajan en absoluto (Tribunal de residencia) o no tienen las características que les atribuye la Constitución: el primer mandatario no es el representante más alto del Estado, el gobierno territorial no es autónomo, ambas cámaras parlamentarias no son colegisladores, la primacía de la Ley de Leyes está solo en el papel. Con los cuatro conceptos vagos todavía es peor. Ni se sabe que significan ellos en realidad. Para terminar, el autor postula más investigaciones sobre el tema. Si se confirman sus conclusiones en otras latitudes constitucionales, se podría proceder a una conceptualización más profunda de estas apariencias.
PALABRAS CLAVE
Constitucionalismo polaco; instituciones ficticias; nociones constitucionales abstractas (indeterminadas); teorías de la ley fundamental.
ABSTRACT
In every national constitution, there are abstract notions prone to polysemy and also, there are dysfunctional government bodies in the respective State. In Polish primary law, there are plenty of these types of notions. The author examines only nine of these notions: God, Human Family, common well-being, Human Dignity, Constitution as the Supreme Law of the Land, the legislative power of the Congress and Senate, the President of the Republic as the highest representative, local self-government, and the residential court. The author shows the chimera of these concepts or government bodies. For instance, upon analyzing the five institutions, the author demonstrates that some of them do not even work (residential court) or do not have the characteristics given by the Constitution: the head of State is not the chief representative, the local government is not autonomous, both parliamentary chambers are not equally legislative, the supremacy of law is established but not practiced. With the four vague concepts, it is even worst. It is tough to know what they mean. In the end, the author suggests more research on the subject. If these conclusions are proven within other constitutional jurisdictions, one will be able to establish deeper understandings on the observed phenomenon.
KEYWORDS
Abstract (indefinite) constitutional notions; Basic law theories; fictional institutions; Polish constitutionalism.
INTRODUCCIÓN
Al leer la Constitución de la Republica de Polonia de 1977 se advierten fácilmente algunos preceptos que son distintos de las clases que se manejan en la teoría del derecho constitucional. La doctrina distingue, por lo general, además de las reglas, los principios. Éstos últimos son entendidos mayormente como postulados dirigidos al sistema jurídico, normas de optimización, ideas principales, etcétera1. Otro género constitucional, lo integran las llamadas normas programáticas; pueden ser definidas como enunciaciones que no indican directamente ningún comportamiento ordenado o prohibido, más bien los estados de cosas a los cuales hay que aspirar. La categoría de los preceptos que se investigan en este artículo se refiere a otras clases de normas constitucionales.
Las normas 'mágicas' no envuelven órdenes de comportamiento concreto y si se presentan, éstas no se cumplen. Son más bien las expresiones de ciertas ilusiones, historias, creencias, representaciones, etcétera. Los artículos constitucionales del realismo mágico son realidades virtuales. Por ejemplo, en Polonia se eligen los miembros del Tribunal de Residencia, pero la institución como tal no existe, no funciona. Las administraciones territoriales autónomas poseen alguna independencia. Sin embargo, esta faceta real es insuficiente para hablar de autogobiernos locales. La invocación a Dios puede sonar para muchos simpática, pero en la sociedad laica solo puede ser una invocación vacía. Lo mismo se puede decir de la Familia Humana. Esta última noción, incluso en sentido figurado, es difícil de aceptar.
Es fácil darse cuenta de que la locución de la cual me valgo en el artículo puede ser chocante para un jurista tradicional. Se podría buscar otros vocablos o modismos. Tales podrían ser los preceptos vacíos o las cláusulas ocias en la constitución. Sin embargo, estos giros no son muy abarcadores, acentúan solo un aspecto del concepto examinado. Por ello, es mejor utilizar la expresión de la literatura latinoamericana, bien enraizada en la cultura general mundial: ¿Quién no conoce o no ha oído de la famosa novela de Gabriel García Márquez “Cien Años de Soledad”? Me siento tanto más animado que este idiotismo que ya empezó su camino en la ciencia del derecho constitucional (Galarza, 2007). Se trata de una pequeña contribución a esta problemática –la cual se espera- encuentre un desarrollo más amplio y profundo, no limitado a un solo país.
1. DIOS
A los no creyentes, les sorprende la triple referencia en el Preámbulo de nuestra Carta Magna a un supremo ser transcendental. Dos veces es llamado por su nombre y una vez indirectamente cuando la Constitución habla de la herencia cristiana de la Nación. Las cartas magnas de otros países cuando aluden a Dios, lo hacen en forma de invocatio a dei, por una simple mención de su denominación o en un contexto más amplio, de la naturaleza. Desde el punto de vista de los ateos, es difícil de entender el significado normativo de la inclusión del Dios en el acto jurídico más importante del Estado, a no ser que se le considere como un ritual o un conjuro de exorcismo a secas. Incluso cuando aceptamos que se trata de una reverencia de cortesía hacia la Iglesia Católica –por sus méritos especiales en la batalla contra el socialismo real en Polonia o en general en contra de todos los afanes totalitarios del poder mundano– ésta aceptación mínima y simbólica originará una inquietud, hasta el rechazo de parte de la visión atea radical de la separación de la Iglesia del Estado.
En la regulación constitucional polaca sorprende todavía más otra cosa: la definición del Señor Todopoderoso. Es evidente que ésta excluye a los seguidores de las llamadas religiones politeístas. De otro lado, la identificación del Dios con los cuatro rasgos positivos se opone a la visión del Dios en las tres religiones monoteístas: Judía, Cristiana y Musulmana. En cada uno de estos cultos, el Dios no es tan solo como lo describe generosamente el preámbulo de la Carta Magna: la fuente de la verdad, la justicia, el bien y la belleza. El Tribunal Constitucional polaco no tuvo una ocasión para pronunciarse sobre esta formula. Sus próximas enunciaciones sobre ésta serán influenciadas, con certeza, por las decisiones de las cortes europeas (Estrasburgo y Luxemburgo). Esto significará el despojo gradual de su contenido religioso, si suponemos que la referencia divina constitucional tenga o hubiere tenido alguno.
Se puede preguntar si la mención del Dios en la Constitución tiene una fuerza normativa y si es así cuál sería su grado. Para las personas impías, la llamada a un ente no existente es un malentendido a cabalidad. Según ellas, es como normar el comportamiento de los espíritus o la vida de los marcianos en el Planeta Rojo. No es ni siquiera una noción indeterminada, sino que es una fantasía pura y simplemente, sancionada por el documento legal más importante del Estado. Sin embargo, esta aberración la inscriben en las constituciones del siglo XXI y también las sociedades poco relacionadas con las tres religiones monoteístas mencionadas2. Por eso, los adversarios de las cláusulas religiosas constitucionales opinan que una alusión a los seres no tangibles en un estatuto supremo, “incita a la identificación confesional del Estado, la cual adquiere a menudo una forma de confesionalidad material” (Szymanek , 2011).
Los creyentes llenarán este 'vacío' con las indicaciones acerca de la vida correcta, por lo común, de índole moral. Esta saturación de recomendaciones no es admisible desde la perspectiva de los oponentes de cualquier “osmosis espontánea de los contenidos cristianos a la vida política” (Gowin. P. 73. 1995). Para los antagonistas de la inscripción de Dios a la Constitución, la neutralidad de la democracia concierne a todas las convicciones y creencias, no solo religiosas. Como escribía Majcherek (2007) “sería una sugerencia precipitada de que para ser un buen demócrata hay que ser un buen hombre o tanto más un buen cristiano”.
2. LA FAMILIA HUMANA
La Familia Humana es otra existencia mítica anclada en la Carta Magna. A pesar de que este giro se encuentra en el preámbulo de la Declaración Universal de Derechos Humanos, se le ignora en la ciencia del derecho internacional. Se trata de una noción prestada de la doctrina social de la Iglesia Católica. Es una especie de la versión laica del Pueblo de Dios. Aun al limitarse a nuestro continente, un agente divino nunca existía en Europa. Basta reparar la división entre la iglesia ortodoxa bizantina y de obediencia romana vaticana. En Europa occidental, la población ha sido siempre desgarrada entre el poder temporal y eclesiástico. A partir de la reforma - incluso estos elementos frágiles de la unidad en el seno del Pueblo de Dios- se enflaque-cieron todavía más. En la actualidad, la creación de una nueva unidad europea –sobre el principio de la tolerancia en la diversidad- está condenada a una suerte parecida. Las propensiones totalitarias, en la historia de la humanidad, fracasan con el tiempo. No hay ninguna razón para creer que en nuestros tiempos hubiese sido diferente.
En la teoría y la práctica internacional se usan las locuciones más realistas tales como la comunidad o la colectividad internacional, aunque éstas también son sospechosas, puesto que tampoco se adecuan al estado de relaciones entre países (Zajadlo, 2005).
Ellas presuponen la igualdad de las relaciones entre los sujetos del mal llamado concierto de naciones. Según los expertos sensatos de ideas claras en la materia, existe en principio tan solo el denominado sistema político-diplomático. Este sistema lo constituyen antes que nada los Estados. Lo complementa toda una gama de instituciones internacionales, empresas transnacionales, las ONG o simplemente las personas físicas. Estos conjuntos no crean una homogénea familia humana, incluso de talante regional. Componen esta estructura políticodiplomática los Estados diametralmente diversos como Arabia Saudita, Corea del Norte, EE.UU. Irán, Bielorusia o Suiza.
Los cimientos a la variante laica de la familia humana que dio I. Kant en su famoso folleto sobre la paz eterna donde escribió que “debemos considerar a la gente y a los Estados en sus relaciones externas como ciudadanos del Estado Universal de la humanidad”. Puso punto final en este dominio L. Ferrajoli, al escribir que:
Tomar en serio los derechos fundamentales quiere decir tener el coraje de disociarlos de la ciudadanía: tomar conciencia de que la ciudadanía de nuestros países ricos representan el ultimo privilegio de status, el ultimo residuo premoderno de las diferenciaciones personales, el ultimo factor de exclusión y de discriminación. […] Esta antinomia entre igualdad y ciudadanía, entre el universalismo de los derechos y sus confines estatistas, por su carácter cada vez mas insostenible y explosivo, tendrá por resolverse con la supresión de la ciudadanía, la definitiva desnacionalización de los derechos fundamentales y la correlativa desestatización de las nacionalidades” (Valencia, 2003 p. 53).
La distancia que nos separa de la Familia Humana lo demuestra mejor el desarrollo de la ciudadanía europea. Su introducción abrió una nueva etapa en la división de la Europa: los países firmantes del acuerdo Schengen y los que están fuera de esta zona. La puesta en práctica de la ciudadanía europea se carga cada vez con más derechos en la esfera social, económica y cultural. Esto lleva a la agudización progresiva de las diferencias entre los miembros de la familia humana. En la actualidad, esta ciudadanía se convirtió en una nueva tierra prometedora para la gente no abarcada por sus beneficios. La previsión de que en un futuro la ciudadanía de la Unión Europea llegue a ser el principio de una ciudadanía mundial es de por si una contradicción. Su instauración marcaría el fin de la ciudadanía, puesto que su esencia es una ligazón concreta de un individuo con un Estado determinado (Breillat, 1996 p.7)3.
3. EL BIEN COMÚN
Cuando la Revolución Francesa sustituyó el término bien común por el interés general o publico, parecía que los Estados que seguían el rumbo del constitucionalismo galo jamás volverán a esta categoría del régimen antiguo. En la patria de Marianne se reemplazó, no por una casualidad, esta idea del pensamiento católico4 por la del interés publico. El interés es subjetivo, variable y pertenece a la llamada esfera 'tener'. El bien común es del dominio 'ser' y es más objetivo y más durable. El bien común es un valor que se inscribe en la visión más abarcadora del mundo. Si el interés publico pertenece siempre simultáneamente a todos los miembros de un conjunto más amplio, el bien común corresponde por separado a los individuos que se encuentran dentro de las comunidades. Es un valor común, el cual puede ser activado únicamente por las personas unidas.
Según un autor de la voz del diccionario político, dirigido por N. Bobbio, el bien común es una tentativa más grande que llegar a la integración social fundada en el consenso, a pesar de que este concepto elaborado para las sociedades agrícolas e imbuidas de lo sagrado, mal encaja a las sociedades industriales y secularizadas. El bien común requiere un mínimum de cultura uniforme, así como una concordancia en cuanto a los valores sociales básicos y a las reglas de la coexistencia pacifica. En caso contrario, una sociedad está expuesta a la descomposición o a la construcción de su unidad basada exclusivamente sobre la fuerza. En una sociedad en la cual la variedad y el pluralismo de todo tipo es su esencia no hay lugar para un bien común (Bobbio, 1991).
El Tribunal Constitucional polaco tampoco está en condiciones de definir el contenido del bien común. En los fundamentos de la sentencia del 16 de marzo de 2010, la altísima institución jurisdiccional constató que la noción del bien común “tiene el carácter multidimensional y puede ser entendida, entre otras cosas, en el sentido histórico-existencial, moral, material o finalistico”. Acogiéndose a la perspectiva filológica, el Tribunal añadió que “Rzeczpospolita5 es la res publica –una cosa común de los ciudadanos-, mientras que el bien común es antónimo del bien particular”. Sin embargo, el Tribunal Constitucional no es consecuente en su jurisprudencia respecto a este concepto, al tildarlo a veces como el bien general y en otras ocasiones al identificar el bien común con el interés público.
Una especie de síntesis de las opiniones sobre este punto, lo podemos hallar en un escrito de la magistrada de la Corte contencioso-administrativa superior de Polonia, B. Adamiak, quien al evaluar la importancia de la categoría del bien común para la calificación de la defectuosidad de la decisión administrativa, escribió que incluidas a las leyes “las instituciones de salvaguardia del bien común a través de la restricción o la exclusión de la protección constitucional del principio de legalidad, hay que apreciarlas como una regulación excepcional. En la actividad del poder público, la prioridad tiene el principio constitucional de legalidad”. Por eso, el basamento de la sanación en el reproche de violación grave de las prescripciones jurídicas, con la obligación de reparar el daño “no puede ser considerado como una regla incluso para la defensa del bien común” (Adamiak , 2012, p. 35). Agregaré que la autora parece poner el signo de la igualdad entre el bien común y el interés publico. Al leer la literatura citada en el apoyo de su parecer, ella no está sola.
4. LA DIGNIDAD HUMANA
Otro precepto perteneciente al dominio hechicero es el Art. 30 de la Constitución. Dicha norma reza en particular que “la dignidad innata e inalienable del hombre constituye la fuente de las libertades y de los derechos del hombre y del ciudadano”. Si consultásemos las ciencias jurídicas, no vamos a encontrar en ellas una fuente conocida como la dignidad humana. Allí se presentan diferentes definiciones y variedades de las fuentes de derecho, pero no descubriremos allá ni una alusión a que uno de los principales manantiales de libertades y derechos es la dignidad humana. Este surtidor se podría buscar a lo sumo, en el derecho natural o entre las fuentes en el sentido figurativo6. Ambas categorías -independientemente de sus relaciones reciprocas– son diferentes, hasta separadas para con el llamado derecho instituido- instaurado por las instituciones del Estado.
Un jurista -partidario de esta última clase del derecho- rechaza el derecho natural, principalmente a causa de su indeterminación. Además, este sistema congénito no ha sido expuesto en ningún sitio. Incluso cuando el derecho natural hubiese tomado la forma parecida al decálogo, éste no recibiría nunca un reconocimiento universal, una aprobación por todos los países o sociedades mundiales. Se trata de un sistema de valores o mandamientos impuestos por la religión judeocristiana, los cuales en la sociedad pluralista de hoy poseen un carácter relativo. Estos siempre pueden ser puestos en tela de juicio por alguien. Toda tentativa de dictar cualquier orden imperativa tropezará con una objeción. Acá basta con mencionar el juicio de proporcionalidad. Incluso la interdicción absoluta de la pena capital cede ante la lucha contra el terrorismo. El asesinato durante la noche, en presencia de sus hijos, del jefe de Al-Qaeda no encontró una crítica mayor de parte de la opinión pública. Resulta que la prohibición universal de no aplicar las torturas y las penas crueles e inhumanas, que no admite ningún tipo de excepción en el derecho internacional público, tiene sus límites.
Si es así, surge la pregunta de cómo la dignidad humana puede ser una fuente de una parte importante de la Constitución dedicada a las libertades y derechos individuales. A fin de que la dignidad humana pueda ser una cornucopia, deberíamos conocer su ámbito conceptual. Resulta que ni el pensamiento teórico ni la experiencia de los órganos son capaces de presentar su definición7. Si la dignidad humana es tan difícil de entender, hay que guardar ante ella una cierta reserva, sobre todo, en la construcción de lazos -como lo hace desgraciadamente la Constitución de la República de Poloniaentre la dignidad humana y los derechos y libertades individuales.
Entre muchas preguntas, a las cuales no contesta nuestra carta magna, están las siguientes: la dignidad es la fuente ¿de qué libertades y derechos?, ¿Se trata de los derechos fundamentales o solo personalísimos? Del tenor del trigésimo articulo constitucional parece que de todos. Si fuera así, entonces los derechos poco significantes de talante administrativo serían connaturales e inalienables. Esta conclusión sería absurda. Podría llevar a una parálisis del sistema normativo a través de continuas denuncias por razones baladíes de infracción de los derechos y libertades individuales. El instrumento más adecuado a este fin es el recurso de amparo. De inmediato, comprobaríamos su insuficiente utilidad. En Polonia, su radio limitado a los derechos y libertades constitucionales, interpretados estrechamente por el Guardián Supremo de nuestra Ley sustantiva, no facilita la tarea. En este orden de ideas, entran en juego tan solo los derechos y libertades inscritos, de manera inequívoca, en la Carta Magna.
Al debilitamiento adicional de la dignidad humana contribuyen los órganos jurisdiccionales en razón de su inteligencia común (coloquial) o tomada del derecho privado. De esta manera, sigue prevaleciendo en sus fallos la acepción individual, restringida a casos ventilados, de la dignidad humana. Cuando la dignidad se enfoca de este modo, ésta deja de ser innata e irrenunciable. La dignidad se convierte en la función del comportamiento humano. El individuo puede perderla o llevarla a su desaparición. Conforme a este enfoque, pudieran ser privados de la dignidad humana, según los vaivenes de la llamada opinión pública provocada, por ejemplo, por los homicidas repugnantes, las fechorías terroristas publicitadas, etcétera. De esta manera aparecería una división entre los que merecen la dignidad y los despojados de ella. Esto es inadmisible debido a su índole absoluta.
La dignidad humana es objeto de un creciente cuestionamiento. No son pocos los que quieren hacer quitarla al ser humano y atribuirla a toda la creación. Tal planteamiento privaría al hombre de su lugar central en el Universo. Como resultado de eso, comenzaría la competición entre la dignidad del hombre y la de otros componentes de la naturaleza. La atribución, cada vez más frecuente, de los derechos subjetivos a los animales (a los mamíferos de orden superior), a los elementos del reino vegetal (a los árboles) contribuye a la borradura del concepto examinado. El Tribunal Constitucional Federal alemán en sus decisiones es solo capaz de resolver, de vez en cuando, la interrogante de si se produjo el quebrantamiento de la dignidad. A pesar de que estos fallos son cautelosos hacen estallar las controversias muy agudas. En Alemania crece la corriente doctrinaria propicia al abandono de esta categoría (Taureck, 2006)8.
5. LA CONSTITUCIÓN COMO DERECHO SUPREMO DE LA REPÚBLICA DE POLONIA
Según el art. 87 de la Carta Magna en Polonia, rige la siguiente jerarquía de los actos normativos: la Constitución, las leyes, los convenios internacionales ratificados y los reglamentos. La primera cosa que salta a la vista es una posición muy baja -que linda con su menosprecio– del derecho internacional. La circunscripción del derecho internacional a los acuerdos internacionales ratificados, hace caso omiso de todo el derecho de gentes general. Sobre el lugar del derecho internacional en el sistema jurídico interno dice apenas el Art. 9 de la Carta Magna. En atención a su localización entre los principios de la Ley Fundamental y a la opinión del Tribunal Constitucional polaco de que sobre los preceptos generales del primer capitulo decida de antemano la regulación detallada de las partes ulteriores de la Constitución, se puede demostrar la poca fuerza vinculante de la disposición citada.
El derecho internacional actual se compone de diversas normas. Independientemente de su apreciación, el primer puesto lo ocupan los preceptos internacionales que atañen a los derechos humanos. Su incumplimiento puede llevar a la intervención de los miembros de la comunidad internacional. Su peso se conoció hace poco en Libia y actualmente se familiariza trágicamente con éstos en Siria. En otras palabras, independientemente de lo que está inscrito en el catalogo constitucional de fuentes de derecho -corresponde siempre a las normas internacionales atinentes a los derechos del hombre- la primacía en el ordenamiento constitucional. Los preceptos de esta índole son ius cogens. A decir con otras palabras, estas normas imperativas del orden internacional son de aplicación insoslayable. No se puede desistir de ellas, modificarlas o escogerlas según su libre albedrío.
En nuestro continente tenemos otro ordenamiento jurídico, denominado no por una casualidad, supranacional. Se trata del llamado derecho europeo. El texto de nuestra Constitución lo ignora o para ser más preciso, lo percibe de manera indirecta en los artículos 89, 90 y 91. Conforme al apartado 3 del art. 91 de la Carta Magna, si esto resulta del tratado ratificado por la República de Polonia que crea una organización internacional, el derecho emanado de ésta es de aplicación directa y tiene la prelación en caso de conflicto con las leyes. Esta normativa resuelve apenas unas cuantas dificultades relacionadas con la vigencia del derecho de la Unión Europea. El derecho instituido por esta organización integradora no respeta ningún género de restricciones referidas a los sujetos o a los objetos de reglamentación interna de los países miembros respectivos. Esto quiere decir que un acto normativo de esta organización puede normar al mismo tiempo los asuntos previstos en la Carta Magna, las leyes, los decretos gubernamentales, etcétera, o al contrario, no regulados en el ordenamiento patrio. Esto compromete nuestro sistema legal a su permanente adaptación a esta estructura normativa exterior.
Si la relación del derecho de la Unión Europea a la ley esta regulado (tangencialmente) en la Carta Magna, falta lo mismo en lo relativo a nuestra Constitución. Se manifiestan habitualmente dos posturas sobre el particular. En caso de tropiezo de nuestra Ley de Leyes con el derecho europeo, nuestro Estado deberá o salir de esta organización o alterar la Carta Magna. Si el primer supuesto, es por varias razones poco práctico o hasta inoportuno, queda el deber de revisar la Carta Magna. Lo están haciendo, de tiempo en tiempo, otros poderes constituyentes europeos y de este modo debería proceder la Republica de Polonia9. En otras palabras, la legislación de la Unión Europea es más importante que nuestro máximo texto jurídico. Esta circunstancia debería ser registrada en nuestra Ley de Leyes y no pasada en silencio o regulada en su art. 8, rezando falsamente que la Constitución es el derecho supremo de la República de Polonia. Si hubiéramos inscrito en nuestra Ley de Leyes una cláusula europea, se hubiera quitado una fabula sobre la supremacía de nuestra Carta Magna respecto del derecho europeo.
Ella tiene esta posición teóricamente, pero no en la práctica. Es interesante hasta cuando se mantendrá esta ficción no solo en Polonia, sino que también en otros Estados miembros de esta organización10.
Después de eliminar del Tratado de Lisboa la cláusula de la primacía del derecho de la Unión Europea sobre el derecho interno de sus países miembros, ésta ha sido trasladada a la Declaración num. 17. Allí leemos que “con arreglo a una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, los tratados y el derecho adoptado por la Unión sobre la base de los mismos priman sobre el derecho de los estados miembros, en las condicio- nes establecidas por la citada jurisprudencia”11. Se puede constatar que constitucionalizar en la actualidad, un precepto de la superioridad del derecho europeo sobre la Carta Magna patria es por razones políticas difícil. Por eso, el art. 8 de nuestra Ley Fundamental al estipular que ésta es el derecho supremo de la República de Polonia, sostiene la mitología nacional sobre la independencia o la soberanía de nuestro Estado.
6. EL PODER LEGISLATIVO DE LA CAMARA DE DIPUTADOS Y DEL SENADO
Nominalmente lo tienen, pero no en lo fáctico y jurídico. Me permito recordar la denominación metafórica de la Cámara de Lores como un gran comité legislativo del gobierno. Lo mismo pasa en Polonia. De modo parecido como en la patria de Shakespeare, también en la patria de las cigüeñas no rige la separación personal entre los miembros de los poderes parlamentario y ejecutivo. Como reza la ultima frase del apartado 1 del Art. 103 de la Constitución polaca, la prohibición de juntar el mandato representativo con funciones de gobierno “no afecta a los miembros del Consejo de Ministros, ni a los Secretarios de Estado”. Igualmente como en Inglaterra, los proyectos legislativos del poder ejecutivo polaco disfrutan del privilegio de la prioridad durante el debate, el voto y la adopción. Del mismo modo como en el Reino Unido, también el gobierno de la Republica de Polonia lleva a cabo, para no decir más rudamente, hacer imponer por conducto de sus representantes su política legislativa.
A partir de nuestra adhesión a la Unión Europea, la Cámara de Diputados perdió dos terceras partes de su función legislativa12. En relación con esto, apareció una nueva especie de actos normativos, llamados leyes de ejecución del derecho europeo. En el curso de su aprobación, el papel del parla mento está bastante reducido. En particular, se dificulta la posibilidad de su rechazo, se limitan las presentaciones de las enmiendas a tales proyectos por los diputados, así como se abrevia los plazos de proceder con ellos. La disminución de facultades legislativas debería ser compensada a través de la participación del parlamento polaco en la elaboración de las normas jurídicas por los órganos de la Unión Europea. Sin embargo, este envolvimiento se circunscribe solamente a la exteriorización de opiniones no vinculantes sobre los proyectos de actos normativos transmitidos al gobierno, así como al recibo y a la prestación de información referida al procedimiento normativo en la organización integradora de marras. No extrañan pues los pareceres acerca de la marginalización de nuestro parla-mento en la esfera de la legislación europea (Barcz, 2009).
La formula del art. 95 de la Constitución –el poder legislativo en la República de Polonia lo ejercen la Cámara de Diputados y el Senado– dibuja además un falso cuadro de equivalencia en ejercicio del poder legislativo en la República de Polonia por ambas cámaras. De acuerdo con la Constitución, el papel del Senado en el procedimiento legislativo es reducido. Este no examina como la Cámara de Diputados, los proyectos legislativos, sino que es una ley ya hecha y adoptada. En conexión con esto, la corporación en cuestión solo puede adoptar esta ley sin modificacion alguna, aprobar las enmiendas a ella o rechazarla en su totalidad. Estas dos últimas medidas no significan que la postura del Senado vaya a prevalecer. La Cámara de Diputados puede revocar la resolución senatorial de rechazo de la ley o una enmienda propuesta por los senadores por una mayoría absoluta, si está presente, al menos, la mitad del número constitucional de diputados.
La rebaja del papel del Senado en el proceso legislativo, ante todo por su subordinación a la voluntad del poder ejecutivo, se le puede comprobar en otros preceptos. En particular, el gobierno puede otorgar a algunos de sus proyectos legislativos la cláusula de urgencia. Aunque el congreso no tiene un plazo constitucionalmente delineado para estudiar tal propuesta, ésta goza, en su paso por el parlamento, de algunas aceleraciones. El Senado tiene apenas dos semanas para tomar una actitud hacia una ley emitida en el procedimiento de urgencia y el Primer Mandatario dispone únicamente de siete días para firmarla.
Si puede concordarse con la opinión que el congreso puede ir dilatando con la adopción de tal proyecto, la inobservancia considerable del termino mensual reglamentario puede constituir “un quebrantamiento de los componentes constitucionales de la vía legislativa”; una categoría introducida por el Tribunal Constitucional en sus otras sentencias en materia parlamentaria13. Las restricciones más serias se emplean respecto a ambas corporaciones en cuanto al presupuesto del Estado. Solo el gobierno puede proponer su proyecto. En ningún caso las enmiendas de los diputados pueden llevar a fijar el déficit mayor del que haya sido previsto en su proyecto. El parlamento tiene que aprobar el proyecto de la Ley de presupuestos en el curso de cuatro meses. Los senadores no pueden descartar la Ley presupuestaria.
7. EL PRESIDENTE COMO REPRESENTANTE MÁXIMO DE LA REPÚBLICA DE POLONIA
Si esta aseveración del art. 126 de la Constitución hubiese sido correcta, el primer ministro D. Tusk no tuviese una duda a quien debería ceder el asiento en el avión con destino a la cumbre de Bruselas en 2008. Del auto del Tribunal Constitucional del 20 de mayo de 2009 concerniente a la controversia competencial sobre la representación de Polonia en los órganos de la Unión Europea resulta que la posición institucional del representante más alto del Estado no significa que el Presidente de la República es el órgano supremo del poder público en nuestro país. La representación altísima tampoco quiere decir “una representación suprema”. La atribución al Primer Mandatario del rol de representante más alto de la República de Polonia “no conduce directamente al encargo de Presidente de la función de dirigir la política exterior ni está 'ligada con la Unión Europea”. La Carta Magna no establece una competencia general del Presidente para participar en las reuniones del Consejo Europeo, y sobre todo para presentar el punto de vista de la República de Polonia en las reuniones de este Consejo”14.
El Tribunal Constitucional ordena al Primer Mandatario, la ejecución de sus tareas “mancomunadamente y en colaboración con otros órganos del poder del Estado”. En el ámbito de estas funciones (metas) señaladas en el art. 126 apartado 2 de la Carta Magna, el Presidente no posee la exclusividad de su concreción en formas imperiosas (autoritarias). Más aún, el Jefe de Estado no puede realizar libremente estas atribuciones. Al cumplirlas, el Primer Mandatario puede valerse solo de las competencias contempladas en la Constitución y en las leyes. Al servirse de estas facultades, el Presidente de la República, puede hacerlo solamente en la situación, cuando esto es útil a la realización de los objetivos trazados en el art. 126 de la Carta Magna. En el campo de la política exterior, el Jefe de Estado coopera con el Presidente del Consejo de Ministros y con un ministro apropiado15.
Según el Tribunal Constitucional, el Presidente de la República de Polonia vela por el respeto de la soberanía y la seguridad del Estado, así como por la inviolabilidad y la indivisibilidad de su territorio. Durante el tiempo de paz, lo hace por intermedio del Ministro de Defensa Nacional, y en tiempos de guerra, por conducto del Comandante en jefe de las Fuerzas Armadas. En lo relativo al nombramiento a estos puestos, lo predetermina el jefe del ejecutivo, lo que circunscribe las atribuciones del Primer Mandatario. El Jefe de Estado ejerce pues como lo dispone la Constitución, el mando supremo de las Fuerzas Armadas. Aquí, tiene a su disposición -en materia de la seguridad del Estado- un órgano de consulta, denominado el Consejo de Seguridad Nacional. El Primer Mandatario desempeña la mayor parte de sus atribuciones con la venia del Presidente de Consejo de Ministros. Este consentimiento está acordado en forma del denominado referendo. El jefe de gabinete al poner su contrafirma sobre los llamados actos de oficio del Primer Mandatario toma para si mismo la responsabilidad por sus consecuencias. Lo más curioso acá es que la mayoría de sus supuestas facultades personales -es decir, excluidos del referendo- son difíciles de reconocer como sus prerrogativas. Se trata ante todo de actos, los cuales el Primer mandatario debe cumplir, por ejemplo, los señalados en los puntos 1, 2, 7, 11, 12, 14, 17, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27 del art. 144 apartado 3 de la Carta Magna. Si no lo hubiere hecho, debería ser llamado a la responsabilidad constitucional.
Otras competencias del Primer Mandatario son asimismo limitadas. Por ejemplo, el jefe de Estado no disuelve el parlamento según su albedrío, pero sí exclusivamente de manera obligatoria; cuando en la Dieta no hay una mayoría capaz de designar o apoyar el gabinete o de manera opcional, pero esta vez solo de modo facultativo cuando las cámaras no están en condiciones de aprobar el Presupuesto del Estado en el lapso previsto. Si miramos otras atribuciones del Presidente, vamos a advertir las que no exigen ninguna contrafirma: el otorgamiento del estatuto a su oficina presidencial o la designación de su jefe. Acá, el Primer Mandatario no actúa como representante del poder -el cual emite los actos de gobierno dirigidos a sujetos exteriores- independientes de él. Este pequeño aspecto de facultades dentro las cuales, el Primer Mandatario puede llevar a cabo su propia política, por ejemplo, al conferir según su voluntad, distinciones y ordenes, el indulto, o la ciudadanía (o el acuerdo para su renuncia), también está condicionado, más o menos, de gran manera.
Los instrumentos de presión de los cuales dispone el jefe de Estado son el veto legislativo y el recurso de inconstitucionalidad. Sin embargo, en ambos casos la suerte corrida por ambas medidas no depende del Primer Mandatario. En el primer caso, el congreso después de reunir la mitad de sus integrantes (es decir 230 diputados) puede oponerse eficazmente al veto del Presidente de la República si se pronuncian contra su negativa a sancionar la ley las tres quintas partes de sus miembros. En el segundo caso, la palabra definitiva sobre la conformidad del acto legislativo con la Carta Magna la tiene el Tribunal Constitucional. Es ocioso de agregar que frecuentemente las decisiones son favorables al Jefe de Estado.
Al tener un primer mandatario tan débil, uno puede preguntarse para qué se organizan periódicamente los comicios presidenciales generales. Sería suficiente su designación por el parlamento, especialmente por la Cámara de Diputados. Por esta misma razón, podría interrogarse sobre la necesidad de existir dos partes en el poder ejecutivo. Sin mayor detrimento para el funcionamiento eficiente de nuestra estatalidad, se podría imaginar un presidente del Consejo de Ministros que sería al propio tiempo el jefe de gabinete y del Estado. Si se la arregla el Presidente unipersonal de un país tan enorme como son los EE.UU., tanto más supiera arreglárselas nuestro premier-presidente. Esta afirmación es tanto más justa que al leer nuestra Carta Magna se podría decir – ya ahora – que el actual Primer Ministro de Polonia se desempeña en gran medida como Presidente de la República. Por eso, la ficción constitucional de la distinción entre ambas funciones requieren su supresión lo más pronto posible de la Carta Magna16.
8. LA ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL AUTÓNOMA
Otra ilusión propalada por nuestra Ley de Leyes es acerca de cierto contenido en su capítulo VII. En Polonia no contamos –como ocurre en muchos países– con los territorios históricamente configurados, los cuales gozarían de fueros o derechos originales (forales) que se podrían contraponer al poder central del Estado. Tampoco éstos disponen de una autonomía local desarrollada en forma de autoridades legislativas, ejecutivas y judiciales independientes. Lo que la Carta Magna denomina como la administración territorial autónoma es apenas un amontonamiento de unidades organizativas descentralizadas o mejor dicho desconcentradas del Estado17. Un testimonio mas acertado de la debilidad de esta presunta autoadministración es su regulación constitucional. Ella se circunscribe a instituir únicamente su entidad inicial, a saber, el municipio. Otros entes de la administración territorial autónoma pueden ser creados o formados tan solo por el parlamento.
Otros preceptos constitucionales confirman esta primera constatación. El apartado 2 del art. 166 de la Constitución determina el radio de acción variable de las entidades en cuestión. Éste depende de las “necesidades fundadas del Estado”. El parlamento puede siempre adicionar o sustraer las llamadas funciones públicas18. De esta manera se enterró una idea noble de subsidiaridad del Estado, de la cual habla tan hermosamente el Preámbulo de la Constitución. Conforme a ésta, a la administración territorial autónoma deberán corresponder todas las actividades de índole local. Solo las acciones con las cuales estas unidades territoriales no estarían capaces de manejárselas o las que serían mejor cumplidas por la administración gubernamental, podrían ser cedidas.
También a los poderes centrales pertenece la determinación del número, del tamaño, de los límites, de los peldaños, etcétera, de las unidades de la administración territorial autónoma. De esta manera, el parlamento estableció 16 provincias, y el gobierno dispuso que en Polonia sean 340 distritos rurales y 65 distritos comunales. Una parte no desdeñable de estas fijaciones numéricas, llegaron a ser el objeto de las disputas políticas, específicamente el número de provincias. En atención a los estándares de la Unión Europea y en consideración de la falta de tradiciones regionales en Polonia, el parlamento identificó las provincias como regiones. A pesar de eso se continua hablando de provincias en vez de regiones, por ejemplo de las provincias de (baja o alta) Silesia. Las peculiaridades más acentuadas que se dan en algunas partes o áreas de Polonia –Bajas Cárpatos o Cashubia, etc.– no encontraron su reflejo en su distinción territorial.
Sobre el valor de cualquier autoadministración –no solo territorial– decide el volumen de recursos financieros a su disposición y ante todo la libertad de su obtención y de su desembolso. A los ingresos de las unidades de la autoadministración territorial, la Constitución hace incluir los propios ingresos, las subvenciones generales y dotaciones específicas. Desde la óptica de su peso concreto, se trata de un orden totalmente inverso. Estas dos últimas fuentes son más importantes. Si un órgano de la autoadministración territorial tiene una pequeña libertad en la asignación de los fondos de la subvención general, en caso de la dotación está enteramente paralizado. Tampoco refleja la realidad el art. 168 de la Constitución, el cual da a las corporaciones comunales el derecho de definir -conforme a la leyel nivel de impuestos y pagos locales. Sin embargo, la totalidad de la materia tributaria está reservada al parlamento, y solo éste puede introducir los impuestos locales.
No se puede tampoco olvidar que la actividad del autogobierno local está supeditada a una supervisión bastante rigurosa. Si se hace caso omiso de la posibilidad de aplicar una medida drástica, es decir la disolución por la Cámara de Diputados del órgano deliberante de la administración territorial autónoma, otros instrumentos en las manos del poder ejecutivo tampoco pueden ser sobrestimados. Así el Presidente del Consejo de Ministros puede instaurar en una unidad determinada una administración coactiva; el gobernador de la provincia puede emitir un edicto suplente y las cámaras de cuentas regionales dictar las resoluciones interventoras. A pesar de que la Carta Magna circunscribió las premisas de control al criterio de legalidad, en la práctica se emplean otras pautas como la concordancia con los objetivos de la ley o la equidad.
9. EL TRIBUNAL DE RESIDENCIA -ES DECIR, ESPERANDO A GODOT-
A pesar de la experiencia histórica polaca negativa con el enjuiciamiento de altos servidores del Estado por sus delitos constitucionales, todas las cartas magnas patrias preveían la instauración de una institución especial con este objetivo, llamada literalmente 'Tribunal de Estado'. La secuela práctica del anclaje de tal precepto ha sido la existencia de un órgano sumergido en el ocio. Podemos regocijarnos de este estado de cosas. Así, en Polonia no hubo ni hay una criminalidad de los que desempeñaban o desempeñan las dignidades públicas. Los raros casos en los cuales aparecían, de tiempo en tiempo, las acusaciones de esta clase no prosperaban. Las causas de tal estancamiento se pueden buscar en diferentes esferas. Una de estas es la configuración jurídica de esta institución patria.
Desde el punto de vista del derecho comparado, no es frecuente la presencia de una audiencia especial competente en los asuntos de prevaricación de los cargos superiores19. Ya su composición da mucho para pensar. A raíz de cada elección del parlamento, los partidos políticos –conforme al apoyo recibido– eligen sus acólitos, para cuatro años, al Tribunal de Residencia. De esta manera surge algo parecido al foro corporativo de los partidos políticos. Este refleja siempre la representación política en la Cámara de Diputados. De este género de órgano es difícil de aguardar una actividad excesiva, incluso cuando éste tenga los asuntos a ventilar.
A esta comisión nacional disciplinaria, no llegaran muchos expedientes, puesto que su “vía judicial” está llena de numerosos baches. Si la presentación de una solicitud para llamar a la responsabilidad constitucional v. gr. del Presidente de la República o de los integrantes del gabinete es relativamente difícil: 140 diputados o senadores en el primer caso y 115 diputados en el segundo -la puesta en la acusación del Jefe de Estado por una mayoría de 2/3 votos del número total de miembros de la Dieta y del Senado o la del primer ministro de los ministros por 276 diputados– no es fácil. Por lo común, la acusación de vulneración de la Constitución proviene de la oposición y está dirigida en contra de las personas oficiales pertenecientes a los partidos en el poder. Es fácil de imaginarse que tal procesamiento será condenado al fracaso.
Tampoco es claro el fundamento jurídico de la acusación: “por violaciones de la Constitución o de las leyes, cometidas en conexión con el cargo que ocupan o en el ámbito de sus competencias”. En otras palabras, la falta no debe ser un delito. Como leemos en los fundamentos de la sentencia del Tribunal Constitucional del 21 de febrero de 2010 (P 12/00) “la responsabilidad constitucional y la responsabilidad 'por infracción' son dos sistemas de procedimiento, los cuales pueden ser aplicados -en ciertas situaciones definidas en la Carta Magnaal mismo tiempo por el Tribunal de Residencia para con estas mismas personas”. Las bases de responsabilidad constitucional, formuladas así serán el objeto de controversias serias20. Una institución más apropiada para comprobar las transgresiones mencionadas sería el Tribunal Constitucional u otro órgano del poder judicial.
Grandes objeciones despierta la exclusión de la jurisdicción del Tribunal de Residencia de los jueces o en general de todas las personas relacionadas con la administración de justicia ampliamente entendida. En la patria de esta institución (EE.UU.), el procedimiento en cuestión resultó más eficaz para con los integrantes de esta corporación profesional.
Un malentendido grave lo constituye la residencia aplicada a los diputados y senadores. Su subordinación al Tribunal de Residencia está limitada solo a la violación de las llamadas normas anticorrupción. La puesta en funcionamiento del Tribunal únicamente con el fin de quitar al mandato parlamentario del representante que llevó a cabo actividades económicas que supongan la obtención de beneficios derivados de las propiedades del Tesoro del Estado o de la Administración territorial autónoma es una burla de la justicia. Por tales hechos, estos individuos no deberían solo perder el mandato, sino que también parar entre rejas.
La instauración regular -a raíz de todas las elecciones parlamentarias de un órgano, el cual ni se reúne formalmente para inaugurar su funciona-miento-, refleja un idealismo de redactores de sucesivas cartas magnas polacas. La institución de un Tribunal de Residencia, listo para juzgar los encumbrados servidores del Estado –“obra, hay que creerlo pre- ventivamente y de advertencia” [el subrayado mío]21 – es un motivo insuficiente para su previsión. Esto demuestra la fuerza de la leyenda sobre el adecuado ajuste de cuentas con los altos funcionarios públicos ímprobos, aunque por ahora únicamente a través de un órgano constitucional virtual.
CONCLUSIONES
El objeto de esta reflexión ha sido el estudio y análisis de nueve preceptos de la Carta Magna impregnados de dimensión mágica. Son mucho más prescripciones de este talante en nuestra Ley Sustantiva. Los artículos escogidos aquí por su embaucamiento tienen diferente naturaleza. Su mayoría concierne a los órganos constitucionales reales. Únicamente, se les imputa los rasgos que ellos no poseen. Éstos son, sin embargo, tan fundamentales que mandan su establecimiento continuo. En este orden de ideas, el profundo abismo entre estas cualidades y la realidad me da pábulo para el titulo de este trabajo. Por ejemplo, al Primer Mandatario se le asigna la representación suprema de la República de Polonia, mientras que él ejerce exclusivamente, a lo sumo, el papel simbólico en este ámbito. La definición de las estructuras publicas de poder local como la administración territorial autónoma es, una exageración. Su mejor nombre seria una autoridad local desmedrada.
En lo que atañe a tales vocablos generales como la familia humana, la dignidad del hombre, el bien común, el Ser Supremo, incluso las personas duchas en estas materias tienen grandes dificultades para explayarlos en una lengua accesible, sin hablar del vocabulario jurídico. Aquí es suficiente recordar las disputas teológicas en cuanto a la Santísima Trinidad o alrededor de la dignidad humana, ésta ultima, según parece, universalmente aceptada. Al explicar el bien común, tropezamos de inmediato con, al menos, dos tradiciones opuestas de su entendimiento. Las nociones de marras son, en gran medida, abstracciones autónomas y como tales son alejadas de la vida real. Así, en la Constitución normativa se constituyen las enclaves de la realidad mágica. Ni siquiera las interpretaciones más sofisticadas de nuestro Tribunal Constitucional serán capaces de dilucidarlas.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS