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Derecho ambiental Desarrollo sostenible Ecología

Entidades ambientales Medio ambiente

Un componente esencial para el logro del denominado Desarrollo Sostenible, lo constituye el ordenamiento territorial, entendiéndolo, en un sentido amplio, como la parte de la planificación del desarrollo consagrada a la maximización de la racionalidad y eficiencia de los objetivos y procesos de ocupación y aprovechamiento del-territorio y sus recursos. Eficiencia determinada por la mayor o menor compatibilidad entre los ecosistemas naturales (componentes y procesos ecológicos) y la sociedad (población asentada y sus act ñdades -sistemas de interacción), es decir el establecimiento relaciones sinérgicas entre los ecosistemas naturales y los sistemas y escalas de poblamiento, asentamiento y producción, en la perspectiva de buscar soluciones a los conflictos de manejo y uso. Por ello nos hemos casado con la definición de “ecológica” dada a la rama de la ciencia urídica que se ocupa de las relaciones del hombre social con su entorno y sus elementos.

El anterior planteamiento se basa en las siguientes premisas:

1-    Los ecosistema^naturales están organizados para generar sólo una cantidad, una calidad y una intení .dad de producción, representada en la oferta ambienta].

2-    Los ecosistemas naturales se caracterizan por su alto grado de vulnerabilidad y relativa finitud.

3-    El hombre y la sociedad tienen que progresar y desarrollarse a expensas de dichos recursos naturales, por lo cual deben ser conservados para asegurar la vida de las generaciones futuras

El Desarrollo Sostenible fue el concepto acuñado por la Comisión Mundial por el Medio Ambiente y Desarrollo, mejor conocida como Comisión Brundtlantd, organizada por las Naciones Unidas para tratar de conciliar las diferencias entre la necesidad de conservar y recuperar el medio ambiente natural (que se había consagrado en la Primera Conferencia Mundial del Medio Humano realizada en junio de 1972 en Estocolmo) y la necesidad, también apremiante, de lograr mejores y más altos estadios de industrialización, especialmente en e Tercer Mundo. Tanta ha sido la influencia de dicho concepto que, luego de la Conferencia de Rio de Janeiro de 1992, la Constitución Política la recoge en su Artículo 80 y es pilar fundamental de la Ley 99 de 1993 por la que se organiza el Sistema Nac onal Ambiental. Esta última Ley condiciona la expedición de ciertas licencias ambientales a los Planes de Qrdenamiento Territorial y al de los usos d£l suelo.

A través de la aplicación “sostenible” que puso de moda la Conferencia de Rio de Janeiro ya mencionada, en especial por imposición de los c -ico convenios que se suscribieron dentro del marco de dicho evento organizado por las Naciones Unidas, se han globalizado y aceptado universalmente los criterios de regionalización para la organización territorial de las naciones.

Consideramos preciso empero, advertir que seguramente en Colombia se ha confundido la noción de ordenamiento territorial de que tratan las normas de desarrollo territorial contenidas en la Ley 388 de 1997 y sus decretos reglamentarios, con las nociones constitucionales (Artículos 287 y siguientes), que más se acercan a una distribución de competencias entre los diversos niveles territoriales en los que se organiza el Estado colombiano.

La Constitución Política colombiana de 1991, estableció nuevas maneras de organizar el Estado desde la óptica del territorio. Independientemente de las razones reales o materiales que a ello dieron lugar, este ensayo busca definir y proyectar las nuevas posibilidades de organización basados en las experiencias legales de antes de 1991 y en particular en la Constitución Española de 1978 y hacerlo dentro del maree del Desarrollo Sostenible. Recuérdese que s bien es cierto, la nueva organización territorial colombiana conserva la que contenía el Artículo 5 de la Constitución de 1886, el Artículo 286 déla nueva contempla una nueva forma de división geopolítica, la de los territorios indígenas, y la posibilidad de crear las provincias y regiones propias del régimen de las autonomías español.

En Colombia existen múltiples esfuerzos tanto estatales como de la sociedad civil, que en el marco de programas, proyectos y/o acciones puntuales, t ^nden a buscar el establecimiento de condiciones sinérgicas en la relación hombre - naturaleza. Condiciones que no todas ha descubierto sí mismo, sino que ha tomado del orbe. Sin olvidar lo anterior, y tomando como referencia el nivel del Estado, de acuerdo con varios tratadistas, existe una dinámica tendiente a instaurar en el país un proceso de ordenamiento territorial como un instrumento de apoyo ala gestión planificadora y una política estatal para lograr la descentralización y la democracia partidpativa establecidas en la. Constitución Política.

Es así como la_ Comisión de Ordenamiento Territorial, T^ue trabaja en la formulación de la Política de Ordenamiento Territorial, junto con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, han planteado la s juiente propuesta de definición de ordenamiento territorial: “es la política del Estado que permite una apropiada organización político-administrativa de la nación y la proyección espacial de las políticas sociales, económicas, amt entales y culturales de la sociedad, proponiendo un nivel de vida adecuado de la población y la conserva ión del ambiente». No se aleja mucho el IGAC de los postulados universales sobre el Medio Ambiente.

En la perspectiva de aplicación de la ya mencionada Ley 388 de 1997, la elaboración de planes de desarrollo territorial por parte de las entidades territoriales (departamentos, municipios, distritos, territorios indígenas) se constituirá en el eje fundamental de ejecución de sus cometidos. Es igualmente un hecho importante que las propuestas generadas deberán enmarcarse en los planteamientos del Desarrollo Sostenible y en consecuencia considerar el territorio en todas sus dimensiones (biofísica, social, económica, política, cultural) üara tomar decisiones que articulen la búsqueda de la racionalidad y eficiencia de las actividades humanas con las potencialidades y limitantes del mismo. De allí que ia aproba» ón de <. tchos planes debe estar antecedida de una aval de las corporaciones autónomas regionales de que trata la Ley 99 de 1993. Pareciera que se delegara en los entes corporativos asegurar la globalización de .las políticas medioambientales y ecológicas.

Importancia de la Organización Territorial para el Medio Ambiente

El ordenamiento administrativo y jurídico del Estado debe ir soportado sobre una estructura jerarquizada funcional y territorial. Eso significa que ya se ha probado que sólo puede éste subsistir cuando se ha organizado territorialmente para poder cumplir con los cometidos estatales de m^ior manera; y esto a través de un esquema de desconcentración y luego de descentralización de las funciones del Estado o lo que llaman GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ operando “...un sangrado del hasta ahora omnipresente poder del Estado en beneficio de las llamadas Comunidades Autónomas,..” entendidas éstas como nuestras entidades territoriales.

Aceptando entonces que es necesaria una organización o una división del territoi d para efectos de dotar a cada parte de unas funciones y competencias dentro del princj pi) de la autonomía intrínseco de estas células territoriales, vemos que surge lo que también llaman GARCIA DE ENTERRIa y FERNANDEZ una dualidad entre las normas estatales y las autonómicas (para el caso colombiano aún estas normas “locales” no son autonómicas como en el caso español).

De este fenómeno que venimos comentando, tampoco escapan las normas dictadas bajo el ejercicio de las competencias señaladas en la Ley 99 de 1993 del Medio Ambiente y que creó el Sistema Nacional Ambiental -SINA. La Ley 99 de 1993, consagra las'funciones ambientales que, dentro de lás atribuciones constitucionales (Artículos 285 y siguientes), corresponden a los departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas (vale anotar que la citada Ley también incluye competencias especiales a los grandes centros urbanos o ciudades de más de un millón de habitantes). Interesante resaltar que dicha Ley, en su primer numeral del primer artículo, acepta como principio básico de política, los consagrados y aceptados un ersalmente en la Declaración de Rio de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo en 1992.

Siguiendo inicialmente el contenido del Artículo 5 de la Constitución de 1886, el Artículo 286 de la Constitución Política de Colombia (la cual entró en vigencia el 4 de julio de 1991 para nosotros) describe las entidades territoriales en las cuales se ordena desde el punto de vista del terr' Vorio al Estado. Incluye sin embargo dos innovaciones: por un lado incluye por fin a los territorios indígenas dentro de las llamadas entidades territoriales; y por el otro, deja abierta la posibilidad de dar en el futuro el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias siguiendo el esquema de regionalización de los Artículos 137 y siguientes de la Constitución Española de 1978.

En el orden de ideas anotado, la Constitución colombiana en su proceso de descentralización, además de definir y describir las entidades territoriales, estableció (Artículo 288) que a través de la Ley se definirían las competencias para éstas. O sea que la distribución de competencias entre las diferentes entidades en las cuales se ha dividido el territorio colombiano para lograr los fines estatales se hace siguiendo el factor territorial como principal referencia.

La importancia del factor u ordenación territorial del Estado para el Medio Ambiente, está fincada precisamente en que la definición de las competencias ambientales sigue ésa orientación sólo que adquiere el territorio una mayor dimensión por las implicaciones que tiene la drñsión territorial para un instrumento de planificación ambiental como es “el ordenamiento territo ial” y entendido este como el orden que el Estado impone sobre los usos del suelo y las normas bajo las cuales se pueden hacer el aprovechamiento de los recursos naturales. En nuestro criterio, al basar el ordenamiento territorial en los postulados ambientales aceptados por Colombia y que recogen los universalmente consagrados y aceptados durante la Segunda Conferencia Mundial de las Naciones Unidas por el Medio Ambiente (Rio de Janeiro 1992) según el Artículo 1 Num. 1 de la Ley 99 de 1993, no otra cosa se estaría haciendo que someter el ordenamiento territorial colombiano a criterios quq^biiducen a la globalización de la organizag|§f del Estado.

Ahora, cuando uno lee en el libro de García de Enterria y Fernandez (curso de Derecho Administrativo T; EditorialGuitas; Bogotá 1995) sobre las características del ordenamiento jurídico-administrativo, que una de ellas es la “estructura!jerarquizada del ordenamiento jurídico-administrativo”, no deja de sorprenderse cuamdQ estudia los principios básiqos sobre los aries se desarrolló el tema de las competencia||¡||bientales de las entidades territoriales. Por qué? Porque el Artículo 63 de la Ley 99 de 1993, precisamente establece 3 principios normativos bajo los cuales se rige el proceso de distribución de las competencias de las entidades territoriales en materia ambiental. Estos principios son los de “armonía regional”, “gradación normativa” y “rigor subsidiario”.

Efectivamente la Ley 99 de 1993 denomina como principios normativos generales aquellos mínimos presupuestos, que considerados en el área ambiental, permiten la ejecución de las funciones de las entidades territoriales a «fin de asegurar el interés colectivo de un medio amDiente sano y adecuadamente protegido, y de garantizar el manejo armónicoy la integridad del patrimonio natural de la Nación...» Así, cada vez que una entidad territorial colombiana va a ejecutar una función ambiental, deberá hacerlo dentro de

Estos principios, enfatizan ése carácter de estructura jerarquizada que debe tener el ordenamiento jurídico-administrativo del Estado. Responden a ése criterio y de tal manera que, cuando la misma Ley 99 de 1993, crea y organiza el Sistema Nacional Ambiental-SINA, establece una clara y rígida jerarquía descendente: Ministerio del Medio Ambiente, corporaciones autónomas regionales, departamentos y distritos o municipios. Tampoco ellos» escapan al intento de globalización, pues es clara la Ley 99 al decir que éste “marco jurídico” ambiental para las entidades territoriales estará subordinado a los pmncipios^de la política nacional ambiental; los qué' recogen los de Rio de Janeiro según ya lo vimos (Artículo 1 Numeral 1 Ley 99 de 1993).

Consideraciones Finales

Es de gian relevancia tener en cuenta el proceso histórico que ha tenido la configuración que hoy tiene el concepto de Desarrollo Sostenible, así como la influencia que éste tiene en los marcos normativos y en los actuales Étocesos de gestión ambiental quetienefflugar en el país. En este artículo se han Supuesto elementos de carácter conceptual y general; no obstante es necesaño comentar que estos principios permean los múltiples espacios a los que se puede circunscribir la acción de quienes se encuentran vinculados a la búsqueda de soluciones a la problemática ambiental y territorial: desde el estadista o alto funcionario, hasta los niños que junto con el maestro en un proyecto ambiental escolar descubren los secretos para ir forjando un futuro en armonía con la naturaleza.

Las reflexiones que propusimos en el encabezado de este artículo, son las que deber propiciarse desde ahora con miras ala segunda generación de planes de ordenamiento territorial que están próximos a elaborarse cuando venzan los términos de nueve años previstos para los primeros. 0